Pubblichiamo di seguito e in allegato il testo della relazione tenuta dalla Dott.ssa Paola Cavanna in occasione del Corso di formazione in memoria di Paolo Borsellino – (T26005/D26268), "Il delitto di caporalato, le tecniche di indagine e la tutela penale del lavoratore in una prospettiva storica e internazionale", organizzato dalla Scuola Superiore della Magistratura, 28 maggio 2026.

 

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1. Introduzione: dalla repressione del reato alla centralità della vittima. Lo sfruttamento lavorativo è oggi un fenomeno strutturalmente diffuso e trasversale ai settori produttivi, non più riconducibile solo all’ambito agricolo, ma strettamente connesso all’organizzazione delle moderne catene di fornitura. Non si tratta di una forma di illegalità marginale, ma di un fenomeno che si insinua nelle pieghe dell’organizzazione produttiva contemporanea. La frammentazione dei processi produttivi, l’intensificazione dei meccanismi di outsourcing e la stratificazione dei rapporti contrattuali hanno reso particolarmente complessa l’individuazione dei centri di imputazione della responsabilità, sollecitando una riflessione sulle categorie proprie del diritto penale dell’impresa, anche in funzione di una tutela effettiva delle vittime. Ne deriva un dato strutturale: la stessa architettura delle filiere produttive incide sulla capacità del sistema di intercettare fenomeni che tendono a rimanere sommersi, anche in ragione dell’asimmetria dei rapporti di forza e dell’invisibilità sociale dei lavoratori sfruttati.

In tale contesto, la tutela delle vittime non è un corollario della repressione penale, bensì una sua condizione di possibilità. Nel contrasto allo sfruttamento lavorativo, infatti, la vittima non è soltanto la persona offesa dal reato, ma spesso rappresenta l’unico vettore di emersione del fatto tipico e la principale fonte di conoscenza investigativa: in assenza della sua collaborazione, il fenomeno resta in larga parte invisibile e, in numerosi casi, difficilmente accertabile. È attraverso l’esperienza concreta delle vittime che l’autorità pubblica può ricostruire le modalità dello sfruttamento, individuare responsabilità e attivare i meccanismi di tutela e repressione previsti dall’ordinamento. L’emersione del fatto illecito, e quindi la stessa possibilità di esercitare la pretesa puntiva dello Stato, dipendono spesso dalla disponibilità della vittima a collaborare con le autorità. La questione, dunque, non è soltanto come reprimere lo sfruttamento, ma come renderlo giuridicamente conoscibile. In questa prospettiva, la tutela delle vittime non può (più) essere letta come esternalità umanitaria dell’azione penale, ma deve essere intesa come componente funzionale della giurisdizione e dell’effettività dell’intervento penale.

Questo spostamento di asse consente di leggere l’evoluzione del sistema di contrasto allo sfruttamento lavorativo come il passaggio (non ancora pienamente compiuto) da un paradigma tradizionalmente repressivo e incentrato sul reo (peraltro tipico del diritto penale), ad un modello in cui la vittima assume una posizione centrale, quale soggetto giuridico da intercettare precocemente, proteggere in modo effettivo e reinserire progressivamente nei circuiti di legalità e dignità lavorativa.

Proprio perché il fenomeno tende a manifestarsi sempre più in forme sommerse e scarsamente accessibili agli ordinari strumenti di controllo, il sistema di tutela si fonda su un principio ormai consolidato anche a livello sovranazionale: la tutela deve intervenire già nella fase del “ragionevole sospetto” (non a caso si parla di vittime identificate o potenziali) e non può essere subordinata al raggiungimento dello standard probatorio proprio dell’accertamento penale (“oltre ogni ragionevole dubbio”). La logica della tutela opera, infatti, su un piano distinto rispetto a quella della responsabilità penale: non presuppone la prova piena del reato, ma mira anzitutto a interrompere la condizione di vulnerabilità, creare uno spazio effettivo di sicurezza e rendere possibile l’accesso alla giustizia, favorendo le condizioni affinché la vittima possa collaborare in modo libero e consapevole^[1]. Le vittime non sempre si autorappresentano come tali e, spesso, accettano condizioni gravemente degradanti come trade off necessario per la sopravvivenza economica, il mantenimento della famiglia nel Paese di origine o la prosecuzione del progetto migratorio. Questo profilo, approfondito infra con riferimento alla vulnerabilità specifica dei lavoratori migranti, evidenzia come lo sfruttamento non si manifesti necessariamente attraverso forme evidenti di coercizione fisica, ma possa radicarsi in condizioni di necessità economica, dipendenza amministrativa e assenza di alternative reali^[2]. In questa prospettiva, il passaggio dal paradigma della mera repressione alla centralità della vittima segna una trasformazione profonda della funzione del diritto penale in questo ambito: da strumento esclusivamente sanzionatorio a dispositivo articolato di emersione, protezione e ricostruzione della legalità sostanziale nei rapporti di lavoro.

Il presente contributo intende analizzare tale evoluzione attraverso tre direttrici principali: la vulnerabilità strutturale dei lavoratori migranti, i meccanismi di tutela predisposti dall’ordinamento italiano (artt. 18 e 18 ter, d.lgs. n. 286/1998, d’ora in poi TU Imm.) e il progressivo sviluppo di modelli integrati di intervento fondati sulla cooperazione tra autorità giudiziaria, organi ispettivi, sistema anti-tratta, servizi sociali territoriali e organizzazioni internazionali. Tali direttrici non costituiscono piani paralleli, ma dimensioni interdipendenti di un unico assetto di tutela, nel quale l’effettività degli strumenti giuridici dipende dalla capacità delle istituzioni di operare in modo coordinato lungo l’intero continuum che va dall’emersione del fenomeno alla tutela delle vittime e, ove possibile, alla ricostruzione delle responsabilità. Nei reati di sfruttamento lavorativo, la centralità della vittima non attenua la dimensione repressiva dell’intervento penale, ma ne rappresenta una precondizione di effettività. Proteggere la vittima significa, al tempo stesso, interrompere una condizione di assoggettamento, favorire l’accesso alla giustizia e rafforzare la capacità dello Stato di accertare responsabilità che, altrimenti, rischierebbero di rimanere sommerse nelle zone grigie dell’economia legale.

 

2. La vulnerabilità specifica del lavoratore migrante. La comprensione del fenomeno dello sfruttamento lavorativo non può prescindere dall’analisi delle condizioni di vulnerabilità che caratterizzano una parte significativa della forza lavoro migrante impiegata nei settori a maggiore intensità di rischio. Non si tratta di una vulnerabilità “ontologica” connessa alla nazionalità, bensì di una vulnerabilità situazionale e strutturale, prodotta dall’intreccio tra precarietà giuridica, fragilità economica, asimmetrie informative e debolezza delle reti di protezione sociale e istituzionale. La vulnerabilità del lavoratore migrante non costituisce dunque un dato identitario, né una condizione naturalmente associata alla migrazione in quanto tale, ma il prodotto di un sistema di dipendenze: dal datore di lavoro per il reddito, dal contratto di lavoro per il titolo di soggiorno, dall’intermediario per l’accesso all’occupazione, dalla famiglia rimasta nel Paese di origine per la pressione economica e simbolica alla riuscita del progetto migratorio. È in questa rete di dipendenze che lo sfruttamento trova spesso il proprio spazio di funzionamento.

La migrazione si colloca spesso all’interno di un sistema di vincoli che, progressivamente, riduce lo spazio di autodeterminazione del lavoratore e ne aumenta l’esposizione a forme di sfruttamento. Tra i fattori più rilevanti assume un ruolo centrale la precarietà dello status giuridico. Nell’ordinamento italiano, infatti, il titolo di soggiorno di molti lavoratori stranieri è strettamente collegato alla condizione occupazionale, con la conseguenza che la perdita dell’occupazione può tradursi in una condizione di irregolarità o comunque di forte instabilità giuridica. La dipendenza tra permanenza sul territorio e rapporto di lavoro determina così una significativa compressione della libertà negoziale del lavoratore, incidendo concretamente sulla possibilità di sottrarsi a condizioni lavorative degradanti.

A ciò si aggiunge l’assenza di una safety net effettiva, in particolare nei periodi di discontinuità occupazionale. Le difficoltà di accesso agli ammortizzatori sociali, la frammentazione dei rapporti contrattuali e la diffusione del lavoro informale contribuiscono a rendere economicamente “intollerabile” l’interruzione del rapporto, anche in presenza di condizioni di grave sfruttamento.

Un ulteriore fattore, spesso sottovalutato ma sistemicamente rilevante, è rappresentato dalle responsabilità familiari e dai vincoli economico-sociali transnazionali. Per molti lavoratori migranti, il reddito prodotto nel Paese di destinazione non rappresenta solo una fonte di sostentamento individuale, ma il principale – e talvolta unico – sostegno economico per le famiglie rimaste nel Paese di origine. Ciò genera una pressione costante alla continuità lavorativa, anche a fronte di trattamenti degradanti, rafforzando la disponibilità ad accettare salari inferiori e condizioni lavorative non dignitose pur di dimostrare il “successo” dell'esperienza migratoria.

A questo quadro si aggiunge il fenomeno del debito migratorio, ossia l’indebitamento contratto per finanziare il viaggio e l’ingresso nel Paese di destinazione. Tale elemento, quando presente, produce un ulteriore meccanismo di dipendenza, facilmente strumentalizzabile da intermediari illeciti o datori di lavoro per consolidare forme di assoggettamento.

Accanto ai fattori strutturali, assumono rilievo elementi di natura informativa e relazionale. La limitata conoscenza dei diritti derivanti dall’instaurazione del rapporto di lavoro, della funzione del sindacato e dei meccanismi ispettivi, unita alla diffidenza verso le istituzioni, contribuisce a ridurre la capacità di riconoscere situazioni di sfruttamento e di attivare tempestivamente i canali di tutela. Non di rado, si osserva una vera e propria distorsione percettiva, per cui condizioni oggettivamente riconducibili a sfruttamento vengono normalizzate o interpretate come fisiologiche rispetto al percorso migratorio o comunque tollerabili in assenza di alternative concrete.

Particolarmente significativa, in chiave criminologica e giuridica, è la dimensione dell’isolamento lavorativo e sociale, che caratterizza in modo tipico settori come l’agricoltura, l’edilizia e il lavoro domestico. La collocazione geografica periferica, la dipendenza da intermediari e la concentrazione del lavoro in contesti chiusi o difficilmente accessibili rafforzano la subordinazione sostanziale del lavoratore rispetto al datore di lavoro o a figure intermedie di reclutamento.

Tutti questi elementi concorrono a determinare un aspetto cruciale: la mancata auto-percezione della condizione di vittima. In numerosi casi, il lavoratore non qualifica la propria esperienza in termini di sfruttamento, ma la interpreta come una fase necessaria o transitoria del proprio percorso migratorio. In particolare, richiedenti asilo e beneficiari di protezione internazionale tendono a percepire un lavoro sfruttato e malpagato come una condizione di vita comunque migliore rispetto alle condizioni nei Paesi di origine o agli abusi subiti lungo il viaggio migratorio^[3]. Lo sfruttamento lavorativo viene così frequentemente normalizzato come “il male minore” o come costo inevitabile del percorso migratorio (se non addirittura fonte di disonore sociale), con effetti diretti sulla propensione alla denuncia e alla collaborazione con le autorità.

La paura costituisce, in questo contesto, un fattore trasversale: paura di perdere il lavoro, di subire ritorsioni, di compromettere il titolo di soggiorno o di esporre sé stessi e i propri familiari a conseguenze nel Paese di origine. Tale dimensione rafforza ulteriormente la natura sommersa del fenomeno e contribuisce a spiegare la sua persistente sotto-emersione.

Emerge così un dato di sistema di particolare rilievo: la vulnerabilità non è soltanto una condizione individuale, ma diventa una variabile funzionale alla produzione e alla riproduzione dello sfruttamento^[4]. Essa incide simultaneamente sulla fase di reclutamento, sulla permanenza nel rapporto di lavoro e sulla concreta possibilità di accedere agli strumenti di tutela.

Questa condizione di vulnerabilità strutturale si collega direttamente alla nozione di “stato di bisogno” valorizzata dalla giurisprudenza dell’art. 603 bis c.p., intesa non come situazione di assoluta indigenza economica, ma come condizione di significativa compressione della libertà negoziale del lavoratore e di effettiva assenza di alternative reali (Cass., sent. n. 24441 del 16 marzo 2021). In questa prospettiva, la vulnerabilità del lavoratore migrante non rileva soltanto come elemento descrittivo del contesto sociale, ma come categoria giuridicamente significativa: essa incide sulla libertà negoziale, sulla capacità di autodeterminazione, sulla possibilità concreta di sottrarsi allo sfruttamento e, quindi, sulla stessa qualificazione delle condotte ai sensi dell’art. 603 bis c.p., nonché, nei casi più gravi, degli artt. 600 e 601 c.p. Non sorprende, allora, che anche la più recente giurisprudenza abbia valorizzato la vulnerabilità e la fuoriuscita dallo sfruttamento nella valutazione della protezione dei cittadini stranieri. In particolare, con l’ordinanza n. 1802 del 26 gennaio 2026, la Corte di Cassazione ha affermato che la presa in carico da un progetto di contrasto allo sfruttamento lavorativo, la conoscenza della lingua italiana e la progressiva consapevolezza dei propri diritti costituiscono indicatori di integrazione sociale rilevanti ai fini della valutazione della protezione speciale ex art. 19 TU Imm^[5].

È anche alla luce di tali dinamiche che assumono rilievo le osservazioni relative al rischio che la risposta giudiziaria finisca per concentrarsi prevalentemente sul “deficit organizzativo” delle imprese e sui profili di compliance, con una progressiva tendenza alla managerializzazione del discorso penale che, se non accompagnata da adeguati strumenti di emersione della dimensione individuale dello sfruttamento, può produrre l’effetto collaterale di relegare le vittime ai margini delle strategie di rimedio, soprattutto quando prive di un titolo di soggiorno o comunque in condizioni di elevata vulnerabilità giuridica^[6].

Ne consegue che ogni strategia efficace di contrasto non può limitarsi alla dimensione repressiva, ma deve necessariamente integrare strumenti di identificazione precoce, protezione tempestiva e reinserimento socio-lavorativo. La vulnerabilità non rappresenta soltanto il contesto entro cui lo sfruttamento si sviluppa, ma anche il principale ostacolo alla sua emersione. È proprio su questa intersezione tra emersione del fenomeno, tutela della vittima ed effettività dell’azione penale che si intende collocare la politica italiana di contrasto allo sfruttamento lavorativo^[7].

 

3. I meccanismi di tutela. L’Italia si distingue per un sistema giuridico articolato che prevede misure di tutela e protezione per le vittime di tratta e sfruttamento lavorativo, sviluppatosi progressivamente anche in attuazione degli obblighi internazionali ed europei. Si tratta di un impianto normativo avanzato, che tuttavia continua a scontare una significativa disomogeneità applicativa sul territorio nazionale, con evidenti ricadute sull’effettività della tutela.

Sin dall’introduzione dell’art. 18, d.lgs. n. 286/1998, il legislatore ha previsto la possibilità per le vittime di tratta e/o grave sfruttamento di accedere a programmi di assistenza ed integrazione sociale finalizzati alla progressiva fuoriuscita dalla situazione di pericolo per la propria incolumità. La ratio della disposizione è significativa: la tutela della vittima non viene subordinata all’esito del procedimento penale, ma anticipata rispetto all’accertamento definitivo della responsabilità, nella consapevolezza che solo una protezione tempestiva può creare le condizioni per l’emersione del fenomeno. In questa prospettiva, la tutela non si esaurisce in una risposta emergenziale, ma si configura come percorso strutturato di emancipazione e reinserimento socio-lavorativo.

I programmi ex art. 18 TU Imm. includono, infatti, un insieme articolato di interventi: accoglienza abitativa, assistenza sanitaria e psicologica, consulenza legale anche volta alla regolarizzazione della persona in Italia, alfabetizzazione, formazione professionale e accompagnamento per l’inserimento lavorativo, che rappresenta spesso il passaggio più delicato dell’intero percorso di fuoriuscita dallo sfruttamento. Per le persone che aderiscono ai programmi, se sprovviste di un titolo di soggiorno, è previsto anche il rilascio di un permesso «per ragioni di protezione sociale» quando vi sia pericolo per l’incolumità della vittima dovuto al tentativo di sottrarsi ai condizionamenti di un’associazione criminale o a causa delle dichiarazioni rese in un procedimento penale contro i trafficanti e/o gli sfruttatori. Si tratta, almeno nelle intenzioni del legislatore, di percorsi “cuciti addosso” alla persona e volti a “riparare le ferite”, nel tentativo di riaffermare – almeno ex post – la dignità umana che il reato ha offeso.

Elemento qualificante del sistema italiano è la struttura del cosiddetto doppio binario di tutela, che distingue tra:

• il percorso giudiziario, attivato nell’ambito del procedimento penale e spesso connesso alla denuncia della vittima;
• il percorso sociale, attivabile su impulso dei servizi sociali e degli enti specializzati, anche in assenza di denuncia (art. 27, d.p.r. n. 394/1999).

Il percorso sociale rappresenta un unicum nel panorama europeo, in quanto consente di attivare la protezione indipendentemente dalla collaborazione processuale immediata della vittima. La scelta del legislatore appare strettamente connessa alla consapevolezza delle condizioni che ostacolano l’emersione spontanea dello sfruttamento: il timore di ritorsioni nei confronti della vittima e dei familiari nel Paese di origine, la dipendenza economica dal datore di lavoro o dal soggetto intermediario, la precarietà dello status giuridico e la conseguente esposizione al rischio di espulsione.

In tale prospettiva, il percorso sociale non assume una funzione meramente assistenziale, ma opera come dispositivo di costruzione della fiducia istituzionale. L’identificazione precoce e la presa in carico tempestiva della vittima sono, infatti, funzionali non solo alla protezione immediata, ma anche - in una fase successiva - all’eventuale maturazione di una collaborazione processuale libera e consapevole. L’esperienza applicativa mostra, del resto, che la possibilità di denunciare presuppone spesso una preliminare riduzione della condizione di vulnerabilità. Il sistema si fonda sulla consapevolezza del «ruolo decisivo nella messa in moto della criminalizzazione» delle vittime^[8].

Nonostante la solidità dell’impianto normativo, le prassi applicative continuano a evidenziare una significativa disomogeneità territoriale, che incide sulla capacità del sistema di garantire un accesso uniforme alle misure di protezione. I dati più recenti del Numero Verde Anti-tratta - che come noto dal 2000 svolge una funzione di coordinamento dei progetti anti-tratta - confermano una costante capacità del sistema di intercettare nuove situazioni di vulnerabilità e sfruttamento, ma evidenziano al contempo come una quota significativa del fenomeno continui a rimanere sommersa o venga intercettata soltanto in una fase avanzata^[9].

Più recentemente, il legislatore ha rafforzato il sistema di tutela delle vittime introducendo una disciplina specifica per le vittime di sfruttamento lavorativo (art. 18 ter TU Imm.), riconoscendo il nesso tra irregolarità amministrativa e condizioni di sfruttamento. Quando nel corso di operazioni di polizia, di indagini o di un procedimento per sfruttamento lavorativo (art. 603 bis c.p.) siano accertate situazioni di violenza o abuso nei confronti di un lavoratore straniero, il Questore competente rilascia con immediatezza – secondo la formulazione normativa – un permesso di soggiorno «per casi speciali» a fronte del contributo utile all’emersione dei fatti e all’individuazione dei responsabili su proposta dell’autorità giudiziaria procedente ovvero su segnalazione dell’Ispettorato nazionale del lavoro tramite le sue diramazioni territoriali^[10]. Tale permesso di soggiorno è concepito per consentire alle vittime di sfruttamento lavorativo e ai membri del suo nucleo familiare di sottrarsi alla violenza o allo sfruttamento. In assenza di pericolo per l’incolumità della persona sono previste misure di assistenza finalizzate alla formazione e all’inserimento socio-lavorativo, attraverso un programma individuale di assistenza elaborato in base alle Linee guida nazionali in materia di identificazione, protezione e assistenza alle vittime di sfruttamento lavorativo in agricoltura^[11]. La tutela tende così ad emanciparsi da una logica esclusivamente emergenziale, assumendo una funzione strutturalmente connessa all’emersione e all’accertamento dello sfruttamento lavorativo. Per la prima volta viene infatti esplicitato, anche sul piano normativo, il principio secondo cui la protezione della vittima non segue necessariamente l’accertamento del reato, ma può costituirne la precondizione operativa.

La progressiva evoluzione degli strumenti di tutela conferma, del resto, una trasformazione ormai evidente nelle politiche di contrasto allo sfruttamento lavorativo: l’intervento penale ha avuto il merito di rendere visibile il fenomeno, ma non è da solo sufficiente a incidere sul suo motore principale, ossia lo stato di bisogno della vittima. Come evidenziato anche dal VI Rapporto ADIR/Osservatorio Placido Rizzotto, la repressione penale consente di intercettare l’“epifenomeno” dello sfruttamento, ma deve essere accompagnata da strumenti sociali capaci di offrire al lavoratore una reale alternativa allo sfruttamento stesso^[12]. Senza misure idonee a ridurre la vulnerabilità economica, abitativa, giuridica e sociale della persona, il rischio è che l’intervento repressivo non impedisca la reiterazione dello sfruttamento o la sua riproduzione in altri contesti.

In questa prospettiva, gli strumenti di protezione sociale assumono una funzione essenziale non solo rispetto alla tutela individuale della vittima, ma anche rispetto all’effettività complessiva del sistema di contrasto. La presa in carico, l’orientamento ai servizi, il sostegno abitativo, sanitario, legale e lavorativo e la costruzione di percorsi personalizzati di assistenza rappresentano condizioni decisive per prevenire la rivittimizzazione e, al tempo stesso, per rafforzare la propensione della vittima a denunciare, collaborare con le indagini e partecipare consapevolmente al processo^[13].

Dall’entrata in vigore del DL n.145/2024 al 31 gennaio 2026 sono stati rilasciati 497 permessi di soggiorno ex art. 18 ter TU Imm^[14]. Il dato appare particolarmente rilevante se si considera la recente introduzione dell’istituto e il carattere ancora in evoluzione delle relative prassi applicative.

La capacità del sistema di contrastare efficacemente lo sfruttamento lavorativo dipende infatti in modo diretto dalla fiducia che le vittime ripongono nelle istituzioni e nella loro capacità di garantire protezione tempestiva e concreta. In assenza di tale fiducia, il fenomeno tende a rimanere sommerso, sottraendosi non solo alla repressione, ma prima ancora alla conoscenza giuridica. In questa prospettiva, la tutela delle vittime non si configura come una dimensione accessoria o umanitaria della politica criminale, ma come un elemento strutturale dell’effettività dell’azione penale.

Infine, il coinvolgimento del settore privato nei percorsi di reinserimento evidenzia come la fase di fuoriuscita dallo sfruttamento non possa esaurirsi nella sola protezione giuridica, ma debba tradursi in un effettivo accesso a condizioni di lavoro dignitose. Il lavoro, in questa prospettiva, non è solo fonte di reddito, ma strumento di ricostruzione dell’autonomia e dell’agency della persona, e quindi elemento essenziale della piena riparazione dell’offesa subita.

Rispetto a reati gravi come la tratta di esseri umani e lo sfruttamento lavorativo, la risposta del legislatore affianca alla repressione penale significative misure di tutela e protezione per le vittime, da intendersi in maniera integrata con la rete dei servizi socio-sanitari e assistenziali territoriali. Queste misure, tuttavia, possono funzionare solo se supportate da un’adeguata formazione di tutti gli operatori coinvolti nonché da risorse finanziarie adeguate. La formazione e l’aggiornamento degli operatori coinvolti in ogni fase dell’identificazione, della protezione e dell’assistenza è cruciale per permettere alle vittime di rompere il ciclo della vittimizzazione. Tutelare le vittime di sfruttamento lavorativo è un compito difficile e complesso, che esige una preparazione multidisciplinare, competenza specifica e sensibilità multiculturale, oltre alla capacità di lavorare in rete^[15].

Accanto agli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, negli ultimi anni il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha promosso una pluralità di interventi progettuali finalizzati a rafforzare l’emersione dello sfruttamento lavorativo, la presa in carico delle vittime e il coordinamento territoriale tra istituzioni, enti locali e terzo settore. Tra le principali iniziative si collocano i diversi interventi regionali e interregionali finalizzati alla prevenzione e al contrasto dello sfruttamento lavorativo e del caporalato^[16] nonché il Piano di Azione a supporto degli enti locali sviluppato nell’ambito del progetto IN.C.A.S^[17]. Tali interventi confermano il progressivo consolidamento di un approccio multi-agenzia e multilivello, nel quale il contrasto allo sfruttamento lavorativo non si esaurisce nella dimensione repressiva, ma richiede il coinvolgimento coordinato di amministrazioni centrali, enti territoriali, sistema anti-tratta, servizi sociali, ispettorati del lavoro e organizzazioni internazionali, nella prospettiva di una presa in carico integrata e orientata all’autonomia della persona sfruttata. Si assiste così al progressivo consolidamento di un paradigma di contrasto allo sfruttamento lavorativo: dalla centralità esclusiva della repressione alla costruzione di un sistema integrato di emersione, protezione e inclusione sociale delle vittime.

 

4. Il protocollo-quadro INL-OIM: dall’attività ispettiva alla presa in carico della vittima. Nel sistema di contrasto allo sfruttamento lavorativo, uno dei principali limiti storicamente emersi riguarda la difficoltà di costruire un collegamento effettivo tra l’accertamento ispettivo del fenomeno e l’attivazione tempestiva dei meccanismi di tutela delle vittime. Per lungo tempo, infatti, l’intervento pubblico si è concentrato prevalentemente sulla dimensione repressiva e sanzionatoria, mentre l’identificazione della vittima e il suo accesso ai percorsi di tutela dipendevano in larga misura dall’iniziativa individuale o dalla capacità delle reti territoriali di intercettare situazioni di vulnerabilità.

È in questo contesto che assume particolare rilievo il Protocollo-quadro sottoscritto tra Ispettorato Nazionale del Lavoro (INL) e Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM) ^[18], formalizzato nel 2021 con l’obiettivo di rafforzare il raccordo operativo tra attività ispettiva, identificazione precoce delle vittime e attivazione tempestiva dei percorsi di tutela e recentemente rinnovato^[19].

Il Protocollo si colloca all’interno di un più ampio processo di progressiva integrazione tra funzioni ispettive, tutela dei diritti fondamentali e approccio victim-centred, nella consapevolezza che lo sfruttamento lavorativo non possa essere affrontato esclusivamente come violazione della normativa giuslavoristica. Nell'ambito di tale Protocollo, OIM e INL attuano progetti di prevenzione e lotta allo sfruttamento lavorativo e caporalato che negli anni hanno sperimentato con successo una nuova metodologia multi-agenzia con il duplice obiettivo di contrastare il fenomeno criminoso e tutelare i cittadini stranieri in condizione di sfruttamento lavorativo^[20]. In particolare, la collaborazione prevede l’impiego di mediatori culturali OIM – coordinati da un team di esperti legali e tematici – a supporto delle attività ispettive su tutto il  territorio nazionale, nonché iniziative di formazione congiunta e attività di sensibilizzazione dei lavoratori migranti sui diritti e doveri conseguenti all'instaurazione del rapporto di lavoro. 

Uno degli elementi più innovativi del modello consiste proprio nel superamento della tradizionale separazione tra accertamento dell’illecito e presa in carico della persona sfruttata. L’ispezione non rappresenta più soltanto il momento di verifica della regolarità del rapporto di lavoro, ma diventa spazio operativo per l’identificazione precoce della vittima e l’attivazione tempestiva delle misure di tutela. In questa prospettiva, il ruolo degli ispettori del lavoro, affiancati da mediatori culturali ed esperti legali e tematici, assume una valenza ulteriore rispetto alla funzione tradizionalmente attribuita all’attività di vigilanza.^[21] Gli ispettori diventano attori centrali nell’emersione del fenomeno, chiamati non solo a rilevare indici di irregolarità contrattuale o contributiva, ma anche a riconoscere indicatori di vulnerabilità e sfruttamento, spesso non immediatamente visibili, favorendo il raccordo con i sistemi territoriali di presa in carico.

Proprio la capacità di individuare tali indicatori rappresenta uno degli snodi più delicati. Le vittime di sfruttamento lavorativo, soprattutto se migranti, tendono frequentemente a non percepirsi come vittime, a minimizzare le condizioni subite o a manifestare diffidenza nei confronti delle istituzioni. La paura di perdere il lavoro, il timore di ripercussioni sul titolo di soggiorno, la dipendenza economica dal datore di lavoro o da intermediari, nonché i vincoli familiari transnazionali costituiscono fattori che ostacolano l’emersione spontanea dello sfruttamento. Da qui la centralità della formazione multidisciplinare degli operatori coinvolti. Il Protocollo valorizza un approccio integrato fondato sulla collaborazione tra tutti gli operatori che a vario titolo possono venire in contatto con potenziali vittime di sfruttamento lavorativo, nella consapevolezza che l’identificazione della vittima richiede competenze che travalicano il perimetro strettamente giuslavoristico o repressivo.

I dati raccolti nell’ambito del partenariato confermano la rilevanza sistemica di questo approccio. Tra maggio 2020 e settembre 2025, sono stati supportati 1613 cittadini/e provenienti da Paesi Terzi in condizione di sfruttamento lavorativo^[22]. Il contesto di emersione evidenzia un dato particolarmente significativo: nel 62% dei casi l’identificazione è avvenuta a seguito delle attività di vigilanza degli Ispettorati Territoriali del Lavoro (ITL), mentre il 35,5% è emerso attraverso attività di outreach e sensibilizzazione condotte dai mediatori culturali OIM^[23]; solo una quota residuale (2%) deriva da segnalazioni esterne. Ne emerge un dato di sistema particolarmente rilevante: l’emersione dello sfruttamento non è spontanea, ma dipende in modo decisivo dalla capacità proattiva delle istituzioni di intercettare la vulnerabilità^[24].

Sotto il profilo settoriale, il fenomeno si concentra prevalentemente nell’agricoltura (55%), seguita dal settore tessile (13%) e da quello edile (6%), confermando la persistenza di comparti produttivi ad alta intensità di rischio e forte frammentazione delle catene di subfornitura^[25].

Quanto al profilo dei lavoratori, la maggioranza proviene dal continente africano (in particolare Marocco, Gambia e Senegal) e asiatico (Pakistan, Bangladesh e India), e si tratta prevalentemente di giovani uomini. Un dato di particolare rilievo riguarda lo status giuridico: soltanto il 26% delle persone assistite era privo di un titolo di soggiorno al momento del primo contatto, mentre il 74% risultava regolarmente soggiornante. Il dato evidenzia con chiarezza che la vulnerabilità allo sfruttamento non coincide con la mera irregolarità amministrativa, ma attraversa trasversalmente diverse condizioni giuridiche, comprese situazioni formalmente “stabili” come la protezione internazionale, la richiesta di asilo e il permesso di soggiorno per lavoro subordinato.

Sul piano delle risposte attivate, il sistema mostra un’elevata capacità di emersione giuridica del fenomeno: il 90% delle persone assistite ha formalizzato una denuncia o comunque collaborato con le autorità con il supporto della mediazione specializzata, mentre una quota significativa è stata indirizzata verso sistemi di protezione e presa in carico integrata, quali il sistema anti-tratta,  il sistema di accoglienza e integrazione (SAI) e i progetti promossi dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali per prevenire e contrastare lo sfruttamento lavorativo e il caporalato.

Complessivamente, 418 lavoratori migranti hanno ottenuto un permesso di soggiorno per vittime di sfruttamento lavorativo (190 ai sensi dell’abrogato art. 22, co. 12 quater / 162 ex art. 18 ter e 66 ex art.18 TU Imm) nell’ambito della collaborazione INL-OIM. Il dato assume particolare rilievo se confrontato con il periodo 2013-2018, precedente all’avvio del partenariato INL-OIM, quando – secondo il rapporto sull’attuazione della Convenzione del Consiglio d’Europa contro la tratta di esseri umani da parte dell’Italia – i permessi di soggiorno rilasciati ai sensi dell’art. 22, co. 12 quater TU Imm. erano stati complessivamente 38 in cinque anni. Particolarmente significativo appare, inoltre, il progressivo utilizzo dell’art. 18 ter TU Imm. Al 30 aprile 2026, 66 vittime emerse nell’ambito del partenariato hanno ottenuto il rilascio del relativo permesso di soggiorno: nel 76% dei casi a seguito di nullaosta dell’autorità giudiziaria competente e nel 22% a seguito di parere favorevole dell’ITL. Il dato evidenzia come lo strumento stia progressivamente trovando applicazione nella prassi operativa, contribuendo a rafforzare il raccordo tra attività ispettiva, tutela della vittima ed emersione giudiziaria dello sfruttamento.

Nel loro insieme, questi dati confermano che l’efficacia del sistema non dipende soltanto dall’intensità repressiva, ma dalla capacità di costruire canali di emersione strutturati, nei quali la tutela della vittima diventa condizione necessaria per la conoscenza del fenomeno e l’effettività dell’intervento pubblico. Il modello si pone in piena coerenza anche con l’impostazione delineata dal Piano Nazionale Antitratta 2026-2028: l’obiettivo non è solo aumentare il numero dei controlli, ma trasformare l’ispezione in un momento qualificato di emersione, protezione e possibile accesso alla giustizia.

Va segnalato che il Protocollo prevede anche specifiche attività di sensibilizzazione e formazione rivolte alle imprese e agli operatori economici, finalizzate alla prevenzione dello sfruttamento lavorativo e alla diffusione di una cultura della legalità e della responsabilità d’impresa. Tali iniziative comprendono attività formative, momenti di dialogo con associazioni di categoria e reti di imprese, nonché la diffusione di linee guida e strumenti operativi per l’integrazione della tutela dei diritti umani nei processi aziendali. Il progressivo raccordo tra tutela delle vittime, vigilanza ispettiva e strumenti di sostenibilità e diligence lungo le catene di approvvigionamento conferma come il contrasto allo sfruttamento lavorativo richieda oggi una strategia necessariamente integrata, capace di coinvolgere anche il settore privato nella prevenzione dei rischi di sfruttamento.

Il Protocollo INL-OIM rappresenta uno dei tentativi più avanzati di tenere insieme funzione repressiva e tutela delle vittime, riconoscendo che l’effettività dell’azione di contrasto dipende dalla capacità delle istituzioni di costruire fiducia con le persone sfruttate e di offrire percorsi credibili di protezione e autonomia. In questa prospettiva, il Protocollo non costituisce soltanto uno strumento operativo di coordinamento interistituzionale, ma esprime una precisa opzione di politica del diritto: la consapevolezza che la tutela della vittima non rappresenti un elemento accessorio della risposta ordinamentale, bensì una condizione essenziale per l’emersione del fenomeno, l’effettività dell’azione penale e la ricostruzione della legalità nei contesti produttivi contemporanei.

 

5. Una riflessione conclusiva. L’evoluzione della disciplina in materia di sfruttamento lavorativo evidenzia una trasformazione profonda della funzione del diritto penale e, più in generale, delle categorie tradizionali della risposta ordinamentale allo sfruttamento. La tutela della vittima non costituisce più un elemento eventuale o meramente assistenziale, ma assume progressivamente una funzione strutturale rispetto all’emersione del fenomeno e all’effettività dell’azione penale.

Il contrasto allo sfruttamento lavorativo si colloca oggi all’intersezione tra diritto penale, diritto del lavoro, diritto dell’immigrazione e tutela dei diritti fondamentali, imponendo un approccio necessariamente integrato e multilivello. L’esperienza applicativa dimostra infatti che lo sfruttamento lavorativo prospera precisamente negli spazi di frammentazione: delle filiere produttive, delle responsabilità d’impresa, delle competenze istituzionali e delle condizioni giuridiche e sociali dei lavoratori coinvolti. In tale contesto, la vulnerabilità non è solo una condizione individuale, ma un elemento strutturalmente funzionale all’organizzazione dello sfruttamento. È proprio su questa vulnerabilità che si costruiscono i meccanismi di compressione della libertà negoziale, dipendenza economica e invisibilità sociale.

La centralità assunta dalla vittima modifica la logica dell’intervento pubblico: la questione non è più solo come reprimere il fenomeno, ma come rendere possibile l’emersione della vittima senza subordinare la sua tutela e protezione a una immediata utilità probatoria. Da questo punto di vista, i più recenti sviluppi normativi e operativi - dall’introduzione dell’art. 18 ter TU Imm. fino ai modelli multi-agenzia sviluppati attraverso la cooperazione tra INL e OIM in stretto coordinamento coi sistemi di presa in carico delle vittime - segnalano il progressivo consolidamento di un paradigma victim-centred, fondato sull’identificazione precoce e la presa in carico tempestiva delle vittime.

La tutela non opera più soltanto come conseguenza dell’accertamento del reato, ma come presupposto della sua stessa emersione e conoscibilità giuridica. Di conseguenza, anche il ruolo degli operatori cambia: magistratura, ispettori del lavoro, forze di polizia, mediatori culturali e operatori sociali operano sempre più in una rete integrata, in cui identificazione, protezione e investigazione tendono a convergere. Si assiste, in altri termini, a un progressivo spostamento del baricentro dell’intervento pubblico: dalla sola repressione del fatto-reato alla costruzione di condizioni effettive di accesso alla giustizia per soggetti strutturalmente invisibilizzati.

Permangono tuttavia criticità significative. Persistono disomogeneità territoriali nell’accesso ai percorsi di tutela, carenze nei sistemi di accoglienza e inserimento lavorativo e difficoltà operative nel raccordo tra dimensione repressiva e presa in carico della vittima^[26]. A ciò si aggiunge il rischio che la tutela venga ancora letta, nella prassi, in chiave prevalentemente strumentale rispetto alle esigenze investigative. Un sistema incapace di costruire fiducia intercetta solo una parte marginale del fenomeno; al contrario, tutela tempestiva, continuità assistenziale e concrete prospettive di autonomia rappresentano la precondizione per sottrarre lo sfruttamento alla sua naturale invisibilità.

Le misure di tutela e protezione previste dall’ordinamento possono funzionare soltanto se accompagnate da un adeguato investimento nella formazione specialistica degli operatori coinvolti e nel rafforzamento delle reti territoriali di presa in carico. L’identificazione, la protezione e l’assistenza delle vittime richiedono infatti competenze multidisciplinari, capacità di lavoro interistituzionale e sensibilità interculturale, oltre alla capacità di lavorare in rete. Un approccio rispettoso, professionale e non discriminatorio è essenziale non solo per accrescere la fiducia delle vittime nel ‘sistema giustizia’, ma anche per ridurre l’area dei reati non perseguiti. Parallelamente, il rafforzamento dei progetti anti-tratta e dei progetti di contrasto allo sfruttamento lavorativo rappresenta una condizione indispensabile per assicurare non solo protezione immediata alle vittime ma anche percorsi verso l’autonomia. Inoltre, il coinvolgimento del settore privato resta cruciale per una reintegrazione di lungo periodo: il lavoro dignitoso rappresenta non solo una fonte di reddito, ma anche uno strumento fondamentale di emancipazione per le vittime.

In questo quadro, anche la crescente attenzione al deficit organizzativo delle imprese^[27], pur rappresentando un’evoluzione significativa della risposta penale, non dovrebbe tradursi in una forma di managerializzazione che, di fatto, marginalizzi la dimensione della vittima^[28]. L’efficacia del sistema non si misura soltanto sulla capacità di individuare e correggere le criticità organizzative delle filiere produttive, ma anche sulla capacità di collocare le vittime al centro delle strategie di rimedio. Anche nelle forme più “tradizionali” di sfruttamento, i lavoratori migranti non possono essere relegati a meri indicatori di rischio o a elementi funzionali alla ricostruzione dell’illecito. Devono, invece, essere riconosciuti come soggetti titolari di diritti, portatori di bisogni concreti, aspirazioni e percorsi di autonomia che il sistema giuridico è chiamato non solo a proteggere, ma anche a rendere effettivamente praticabili. La stessa nozione di effettività della tutela, in questo ambito, non può più essere misurata esclusivamente sulla base del numero delle indagini o delle condanne, ma deve essere valutata anche alla luce della capacità del sistema di interrompere concretamente le condizioni che rendono possibile lo sfruttamento e di offrire alle persone coinvolte alternative reali e sostenibili.

In definitiva, l’evoluzione degli strumenti di contrasto potrà dirsi realmente compiuta solo se capace di coniugare effettività repressiva e tutela sostanziale della persona sfruttata. La vittima non può restare un effetto collaterale dell’azione penale o un semplice indicatore del rischio organizzativo: deve diventare il punto di convergenza dell’intero sistema di protezione, prevenzione e ricostruzione della legalità. È probabilmente proprio qui che si misura oggi la capacità del diritto penale contemporaneo di confrontarsi con le nuove forme di sfruttamento: non soltanto nella severità della risposta sanzionatoria, ma nella possibilità concreta di rendere visibili soggetti che il sistema economico tende strutturalmente a mantenere invisibili. La centralità della vittima non rappresenta, dunque, un arretramento della funzione repressiva del diritto penale, ma il presupposto della sua effettività nei contesti produttivi contemporanei.