Pubblichiamo di seguito il testo dell'intervento del Prof. Michele Papa alla seduta del plenum del CSM di ieri, 15 aprile 2026.
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1. Legittimità e opportunità del parere (non richiesto) fornito dal CSM ex art. 10, n. 5, comma 2, l. 24 marzo 1958, n. 1958.
Chiarisco prelimiarmente che non intendo esprimere qui il mio personale parere sul decreto-legge n. 23 del 2026. Come professore di diritto penale avrei tante cose da dire, ma non è questa la sede per sviluppare tali considerazioni, posto che ora è discussione il parere del Consiglio e non quello del singolo consigliere.
Vorrei dunque esprimere, innanzitutto, una valutazione positiva circa la scelta del Consiglio superiore della magistratura di intervenire con un parere su un provvedimento di così ampia incidenza sul sistema penale e sulla amministrazione della giustizia. Il parere è legittimo e opportuno anche in assenza di una specifica richiesta del Ministro. Quando vengono in rilievo disposizioni suscettibili di produrre effetti significativi sul funzionamento della giurisdizione, sull’organizzazione degli uffici giudiziari e sul concreto esercizio delle garanzie processuali, appare del tutto fisiologico che il Consiglio faccia sentire la propria voce istituzionale. Non si tratta, infatti, di una indebita invasione del campo politico-legislativo, bensì dell’esercizio di una funzione di alta consulenza coerente con il ruolo costituzionale dell’organo di governo autonomo della magistratura, specie quando il contenuto delle riforme investa direttamente l’amministrazione della giustizia.
Secondo l’art. 10, n. 5, comma 2, l. 24 marzo 1958, n. 195, il Consiglio “dà pareri al Ministro, sui disegni di legge concernenti l’ordinamento giudiziario, l’amministrazione della giustizia e su ogni altro oggetto comunque attinente alle predette materie”. L’opinione secondo cui il Consiglio potrebbe esprimere il suo parere solo se richiesto da Ministro della giustizia non trova riscontro né nel dato testuale né nella prassi consolidata degli ultimi decenni. Più radicalmente, il presunto divieto di fornire pareri non si comprende neppure sul piano della più elementare ragionevolezza, considerando che chi ha esperienza diretta di amministrazione della giustizia si trova nella migliore condizione per “consigliare” — non certo per condizionare — il Ministro e poi il Parlamento in merito ai miglioramenti adottabili perché i nuovi provvedimenti legislativi siano efficaci ed efficienti.
Vero ciò, è anche opportuno sottolineare — e lo faccio con decisa convinzione — che lo strumento del parere ex art. 10 l. 195/1958 non deve essere strumentalizzato dal Consiglio, e in particolare dalla sua componente togata, per impartire al Ministro e al Parlamento lezioni di politica criminale. Questo è il punto cruciale. Qui le critiche al protagonismo del Consiglio potrebbero cogliere nel segno. E non bisogna mettersi nella condizione di rendere fondato tale rilievo. Non spetta alla magistratura, né al Consiglio superiore, progettare e realizzare la politica criminale. Se dunque i pareri vengono orientati a tale scopo, allora contestare l’assunzione di tale ruolo può avere senso. Proprio per tale ragione, lo ripeto, occorre prevenire tale critica e operare un doveroso, intellettualmente fecondo e politicamente opportuno self restraint: l’assunzione, da parte del Consiglio, di un palese ruolo orientativo della politica criminale risulta infatti, nell’attuale momento storico, inappropriato, velleitario e miope. Ci sono stagioni che finiscono e stagioni che cominciano e, per essere credibili, bisogna saper cambiare.
Per mantenere un importante ruolo di servizio e di leale collaborazione istituzionale nel processo di riforma della giustizia, occorre, da un lato, difendere la competenza attribuita al Consiglio dal citato art. 10 della legge n. 195 del 1958, dall’altro, per così dire, lavorare sullo specifico genere letterario “parere”. Occorre affinare la metodologia e la “struttura tipo” dei pareri del Consiglio, così da rafforzarne la credibilità e la forza persuasiva. La Sesta Commissione si è già mossa in tal senso, sviluppando l’idea che il parere da proporre al Plenum debba essere cosa diversa dal parere, solitamente molto corposo, che l’Ufficio studi del CSM prepara a beneficio della Commissione. Si tratta di una indicazione importante, anche perché la Commissione, e dunque il Consiglio, soprattutto nella sua componente laica, possano affermare la loro autonomia decisionale rispetto agli apparati interni.
2. Qualche suggerimento per rendere i pareri più strutturati e credibili.
Credo che il genere “parere” possa essere proficuamente sviluppato attraverso una tipizzazione della sua struttura e la messa a fuoco delle sue necessarie componenti. In particolare, dovrebbe essere presente innanzitutto una chiara gerarchia delle osservazioni critiche. Un buon parere dovrebbe consentire al lettore istituzionale di distinguere immediatamente tra i semplici rilievi di tecnica normativa, le criticità applicative, i problemi di coordinamento sistematico e i dubbi più incisivi di compatibilità costituzionale o convenzionale. In altri termini, il parere dovrebbe dichiarare non solo che cosa non convince, ma anche quanto quel rilievo pesa nel giudizio complessivo. Solo così esso può davvero orientare il decisore politico, aiutandolo a capire se si trovi dinanzi a una disposizione semplicemente migliorabile, a una norma che richiede un chiarimento emendativo, o a una scelta suscettibile di porre problemi più seri.
A questa esigenza si collega un secondo profilo: la necessaria omogeneità dello scrutinio. È fisiologico che alcune materie — soprattutto quelle che toccano direttamente libertà personali, libertà di riunione e diritto di difesa — richiedano un vaglio più penetrante. Tuttavia, proprio per evitare impressioni di discontinuità o di selettività argomentativa, sarebbe utile che il parere esplicitasse il criterio della diversa intensità del controllo esercitato nelle varie parti. Una breve premessa metodologica potrebbe chiarire perché talune disposizioni meritino un’analisi più serrata di altre, evitando così che la differente ampiezza dei rilievi appaia frutto di un diverso atteggiamento, più che della diversa natura dei beni coinvolti.
Un terzo elemento strutturale dovrebbe essere il rapporto, il più possibile stretto, tra analisi critica e proposta correttiva. Il parere del Consiglio non dovrebbe limitarsi a segnalare incongruenze o rischi applicativi, ma dovrebbe sforzarsi, ogni volta che sia possibile, di formulare in modo sintetico anche il possibile rimedio: chiarire una formula, coordinare due disposizioni, esplicitare una clausola, rafforzare una garanzia procedimentale. Questa vocazione concretamente emendativa rende il parere più utile, più dialogante e, in definitiva, più rispettoso della sua funzione istituzionale. Un conto è segnalare che una norma presenta margini di incertezza; altro, e assai più utile, è indicare in quale punto e in quale direzione essa potrebbe essere migliorata.
Occorre poi una certa cura nella misura del registro argomentativo. Il parere del Consiglio deve saper essere fermo senza diventare declamatorio; deve saper evocare la rilevanza dei principi senza trasformarsi in una requisitoria contro l’indirizzo politico-legislativo del momento. Quanto più delicato è il tema affrontato, tanto più importante è che il linguaggio resti controllato, istituzionale, asciutto. In non pochi casi, infatti, un rilievo espresso con sobrietà pesa di più, perché appare meno come una presa di posizione di principio e più come il frutto di una valutazione tecnica.
Vi è poi una componente che nei pareri del Consiglio dovrebbe acquisire un rilievo sempre maggiore: la graduazione delle ricadute organizzative. Quando si esaminano norme incidenti sull’amministrazione della giustizia, non basta osservare in astratto che esse aumenteranno il carico degli uffici o moltiplicheranno i flussi procedimentali. Sarebbe importante distinguere, per quanto possibile, tra effetti immediati ed effetti mediati, tra impatti altamente probabili e impatti solo eventuali, tra aggravio quantitativo e aggravio qualitativo. Anche sotto questo profilo, il parere può offrire un servizio prezioso al legislatore, purché le conseguenze prospettate siano ordinate secondo un criterio di probabilità e rilevanza.
Infine, e più in generale, un buon parere dovrebbe sempre far emergere con nettezza il proprio baricentro istituzionale: non la politica criminale in quanto tale, non il giudizio complessivo sull’indirizzo del Governo, ma l’impatto delle scelte normative sulla coerenza dell’ordinamento, sulle garanzie processuali e sul concreto funzionamento della giurisdizione. È in questa zona che il Consiglio possiede una voce propria, distinta e autorevole; ed è in questa zona che, a mio avviso, deve concentrare la parte più forte e più utile della sua funzione consultiva.
Sotto questo profilo, il parere rappresenta un contributo utile al dibattito istituzionale, proprio perché offre al legislatore e al Governo il punto di vista di chi è chiamato a misurarsi quotidianamente con l’impatto concreto delle innovazioni normative.
3. Considerazioni sul parere oggi in discussione.
Il parere sul decreto-legge n. 23 del 2026 si segnala, nel complesso, per serietà d’impostazione, ricchezza analitica e attenzione sia ai profili sistematici sia alle ricadute organizzative del provvedimento. Il tono complessivo è misurato; la prosa è sobria e non assume mai posture didascaliche o saccenti. Sin dalle battute iniziali il parere chiarisce con precisione il proprio perimetro, concentrandosi sulle disposizioni idonee a incidere sull’amministrazione della giustizia e sulla giurisdizione, e non sull’intero articolato del decreto. Tale scelta metodologica appare condivisibile e conferisce al testo una chiara identità istituzionale. Al tempo stesso, proprio la qualità complessiva del lavoro consente di indicare alcuni punti che potrebbero essere ulteriormente migliorati, soprattutto sotto il profilo della graduazione dei rilievi, della uniformità del metodo e della forza persuasiva complessiva.
Un primo aspetto migliorabile riguarda il profilo che sopra chiamavo della gerarchia interna delle osservazioni critiche. Il parere, infatti, individua con finezza numerose questioni: problemi di tecnica normativa, possibili incoerenze sanzionatorie, dubbi interpretativi, profili di proporzionalità, ricadute organizzative, fino a evocare, in alcuni casi, possibili frizioni costituzionali o convenzionali. Tuttavia, non sempre risulta nettamente distinguibile quali rilievi siano da intendersi come semplici suggerimenti di affinamento, quali come vere criticità applicative, e quali invece come questioni suscettibili di investire la legittimità della disciplina. Una più esplicita articolazione per livelli di intensità avrebbe probabilmente rafforzato il testo: distinguere, cioè, tra disposizioni da chiarire, disposizioni da coordinare meglio e disposizioni che pongono dubbi più incisivi. In tal modo il lettore istituzionale avrebbe potuto cogliere con maggiore immediatezza la diversa gravità dei singoli rilievi.
Un secondo profilo -continuo qui sulla falsariga metodologica sopra delineata- concerne la omogeneità dello scrutinio. In alcune sezioni, in particolare quelle dedicate alle misure concernenti le manifestazioni pubbliche, il DASPO urbano e il fermo di prevenzione, il vaglio è molto penetrante e sviluppato; in altre parti, pur a fronte di innovazioni normative anch’esse rilevanti, il parere assume un tono più cauto o più sintetico. Non si tratta di una vera incoerenza, perché i temi delle libertà personali e della libertà di riunione giustificano una particolare attenzione; tuttavia, per dare maggiore equilibrio d’insieme, sarebbe forse utile rendere più esplicito il criterio di questa diversa intensità di controllo. Una breve premessa metodologica, volta a spiegare perché taluni ambiti richiedano uno scrutinio più serrato, avrebbe potuto prevenire l’impressione di una distribuzione non del tutto uniforme dell’energia argomentativa.
Un terzo elemento migliorabile riguarda il rapporto tra analisi sistematica e proposte correttive. Il parere è molto efficace nel mettere in luce le incongruenze, ad esempio quando rileva le disarmonie sanzionatorie nella disciplina degli strumenti da punta o da taglio, i dubbi di coordinamento nel nuovo regime del furto con destrezza, o le incertezze strutturali della nuova rapina aggravata di gruppo. In più punti, però, l’argomentazione si arresta alla segnalazione della criticità, senza sempre esplicitare quale specifico intervento normativo sarebbe auspicabile. Un arricchimento in questa direzione, anche solo mediante formule essenziali del tipo “sarebbe opportuno precisare”, “andrebbe coordinato”, “meriterebbe una formulazione espressa”, avrebbe dato al parere una funzione ancora più utile nel dialogo istituzionale con il legislatore o con il Ministero.
Un quarto punto attiene alla misura del registro argomentativo. Il parere è sobrio e tecnicamente ben sorvegliato; tuttavia, in alcuni passaggi, specie in tema di manifestazioni pubbliche e di immigrazione, il linguaggio assume un’intensità tale da evocare una valutazione non soltanto tecnica, ma quasi di principio sull’indirizzo complessivo del decreto. Questo è un punto molto delicato. Anche quando talune norme toccano effettivamente valori costituzionali sensibili, bisogna evitare, per così dire, di ergersi a piccola corte costituzionale. Una maggiore asciuttezza lessicale in questi punti potrebbe rafforzare il carattere istituzionale del documento e rendere ancora più persuasive le sue conclusioni. Talvolta, infatti, un rilievo espresso con tono più misurato acquista maggiore autorevolezza proprio perché lascia emergere il problema senza sovraccaricarlo.
Merita poi attenzione il tema delle ricadute organizzative sulla giurisdizione, che costituisce uno dei pregi del parere. Il testo mostra sensibilità concreta per i flussi di lavoro delle procure, dei giudici di pace, delle cancellerie e degli uffici di polizia giudiziaria. Anche qui, però, vi sarebbe spazio per un ulteriore passo in avanti: in più punti l’impatto viene ragionevolmente prospettato in termini prognostici, ma senza una specifica graduazione tra impatti altamente probabili e impatti solo possibili. Per esempio, l’incremento delle iscrizioni, dei sequestri, dei rapporti con il prefetto o delle impugnazioni davanti al giudice di pace è plausibile; ma il lettore potrebbe trarre ancora maggiore giovamento da una distinzione più netta tra effetti immediati, effetti mediati e effetti soltanto eventuali. Una maggiore differenziazione di questo tipo renderebbe il quadro organizzativo ancora più convincente.
Particolarmente importante appare, inoltre, la parte dedicata al fermo di prevenzione di polizia, forse la più delicata dell’intero parere. Qui il testo coglie con lucidità i profili di sensibilità costituzionale e segnala in modo convincente la necessità di rafforzare verbalizzazione, motivazione, controllo del pubblico ministero e chiarezza sugli “accertamenti di polizia”. Proprio perché questa sezione è molto forte, essa potrebbe essere ulteriormente valorizzata con una formulazione più esplicita delle modifiche ritenute necessarie: per esempio, l’introduzione espressa dell’obbligo di verbale, del diritto alla consegna di copia e della delimitazione più puntuale degli indici fattuali di pericolosità. In tal modo, la critica non apparirebbe solo come messa in guardia, ma anche come proposta normativa immediatamente utilizzabile in sede di conversione.
Anche la parte finale relativa all’abrogazione dell’art. 142 del testo unico spese di giustizia è tra le più intense e convincenti del parere, perché mette opportunamente in luce il nesso tra patrocinio e accesso effettivo alla tutela giurisdizionale per soggetti strutturalmente vulnerabili. Forse, tuttavia, proprio la forza di questa conclusione potrebbe essere resa ancora più persuasiva attraverso un passaggio ulteriore di confronto tecnico con il regime generale del patrocinio a spese dello Stato, così da mostrare ancora più analiticamente perché quest’ultimo non appaia sufficiente a colmare la lacuna derivante dall’abrogazione. Il nucleo dell’argomento è già molto chiaro; un maggiore sviluppo del raffronto sistematico avrebbe però reso il rilievo ancora più solido, anche rispetto a possibili obiezioni interpretative.
In definitiva, il parere è un testo di notevole qualità, ben strutturato e utilmente orientato a segnalare le criticità più rilevanti del decreto-legge sul piano della coerenza normativa, delle garanzie e del funzionamento della giurisdizione. I margini di miglioramento non incidono sul suo valore complessivo, ma riguardano soprattutto il perfezionamento della tecnica espositiva: una più netta gerarchia dei rilievi, una maggiore omogeneità del metodo, una più frequente traduzione delle osservazioni in proposte emendative puntuali e una più calibrata graduazione delle ricadute organizzative. Proprio questi affinamenti, se introdotti, renderebbero il parere non soltanto rigoroso e approfondito, ma anche ancora più incisivo ed efficace nel confronto istituzionale cui esso è destinato.
*Il presente scritto trae origine dall’intervento preparato per il plenum del 15 aprile 2026, in cui il Consiglio superiore della magistratura ha discusso il suo parere concernente il provvedimento citato. Il testo, risistemato a caldo, comprende anche le parti che, per ragioni di tempo, non ho potuto esporre oralmente. Sono state omesse o modificate altre parti dell’intervento orale, che risultavano direttamente connesse allo sviluppo della discussione assembleare.