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1. Nelle ultime settimane, le impressionanti ripercussioni economiche della pandemia da Covid-19 hanno riportato in auge – anche a livello di cronaca quotidiana – il tema del contrasto all’usura, in un clima in cui si sono moltiplicati gli appelli alle istituzioni ad intervenire con prontezza al fine di garantire liquidità immediata alla classe imprenditoriale del Paese, evitando così che un numero indefinito di attività produttive potesse finire nelle mani degli “strozzini” a causa dell’esigenza di reperire con rapidità il denaro necessario per la prosecuzione dell’attività economica.

D’altronde, i timori da più parti sollevati sembrano essere avvalorati anche da elementi di natura quantitativa. Anzitutto, possono ricordarsi i dati relativi alla commissione dei reati nel corso del primo mese di chiusura del Paese forniti dal Ministero dell’Interno[1], i quali, in un contesto di complessiva flessione dei crimini a causa del lockdown imposto per far fronte all’epidemia dilagante, hanno mostrato, rispetto allo scorso anno, un incremento percentuale pari al 9% delle denunce relative al delitto di usura[2]. In secondo luogo, sono state numerose le sollecitazioni provenienti da Forze dell’ordine, Magistratura, Enti territoriali, associazioni di categoria e associazioni e fondazioni antiusura impegnate su tutto il territorio nazionale, le quali, consapevoli del fatto che la criminalità organizzata ha già preso di mira numerose imprese in crisi di liquidità[3], rispettivamente hanno incominciato ad impiegare maggiori risorse nel contrasto a tale fattispecie delittuosa, ovvero hanno registrato un aumento delle richieste di aiuto, cui ha fatto seguito l’apertura di sportelli dedicati e la creazione di fondi specificamente destinati alle imprese o alle famiglie in crisi di liquidità, da affiancare alle risorse già stanziate da parte del Governo nazionale[4].

All’interno di un simile contesto, ha visto la luce la Relazione annuale 2019 sull’attività dell’Ufficio del Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura[5], la quale presenta interessanti spunti di riflessione in relazione alle possibili forme di contrasto a tali fenomeni.

2. Pubblicato il 31 marzo 2020, il documento qui presentato fornisce il quadro delle iniziative e dei risultati raggiunti nel corso dell’anno passato. Questi ultimi vengono descritti secondo le due direttrici che ispirano l’operato dell’Ufficio, ossia la valutazione delle istanze di accesso al Fondo di solidarietà per le vittime di estorsione e usura e il coordinamento dei progetti di contrasto sul territorio, e sono accompagnati da un approfondimento che evidenzia spunti critici e propositivi per assicurare, anche in prospettiva, la massima efficienza dello strumento in esame. Nel presentarne gli elementi maggiormente significativi, si darà risalto ai dati e alle considerazioni inerenti al reato di usura, confrontandoli anche con quelli ricavabili dalle relazioni degli ultimi anni.

2.1. Nel corso del 2019 sono state presentate al Comitato di solidarietà 732 istanze, di cui 314 relative al delitto di estorsione, finalizzate quindi alla corresponsione di un contributo a fondo perduto, e 418 scaturenti dal delitto di usura, pertanto volte ad ottenere l’erogazione di un mutuo decennale privo di interessi[6].

Si tratta di numeri che non solo denotano un calo delle domande presentate rispetto agli anni precedenti – si consideri che nel 2017 erano pervenute ben 904 istanze – ma che, soprattutto, appaiono difficilmente conciliabili con la preoccupante dimensione mantenuta dai fenomeni criminali, così come dimostrato dalle operazioni di polizia giudiziaria, in gran parte avviate d’iniziativa piuttosto che in seguito a denunce da parte degli operatori economici.

Il Comitato di solidarietà per le vittime dell’estorsione e dell’usura[7], convocato con cadenza settimanale con l’intento di porre in essere un’adeguata attività preparatoria e di velocizzare le complesse attività istruttorie e deliberative, ha mutato il proprio stile di lavoro, ponendo una ancora maggiore attenzione alla persona della vittima ed affrontando, così, istanze particolarmente complesse risalenti nel tempo al fine di addivenire ad una risposta definitiva, nella consapevolezza della storia di difficoltà che si cela dietro ogni singola posizione.

In particolar modo, il Comitato si è riunito 36 volte, ha esaminato 2.179 posizioni e deliberato la concessione di € 17.904.235,84 tra elargizioni e mutui di cui € 14.280.824,02 in favore delle vittime dell’estorsione (di cui € 496.821,38 a titolo di provvisionale e € 13.784.011,64 a titolo di saldo) e € 3.623.411,82 in favore delle vittime dell’usura (di cui € 3.142.411,82 a titolo di mutuo in un’unica soluzione e € 481.000,00 a titolo di saldo rispetto ad anticipazioni già concesse).

Disaggregando i dati a livello territoriale, può evincersi che la Regione che ha ottenuto il maggior importo per mutui è la Puglia, con € 850.576,71, seguita dalla Sicilia e dalla Campania, cui sono stati rispettivamente destinati € 648.556,50 e € 607.353,20.

Per quanto concerne il profilo dei beneficiari, i dati forniti da CONSAP S.p.A. (Concessionaria dei Servizi Assicurativi Pubblici S.p.A.)[8] mostrano che oltre il 70% dei mutui sono destinati ad imprenditori di sesso maschile, prevalentemente di età compresa tra i 40 e i 60 anni. Svariati i settori coinvolti, con una netta prevalenza (oltre il 60%) per quello relativo al “Commercio all’ingrosso e al dettaglio, riparazione auto, moto e beni personali e per la casa”, seguito da quello agricolo ed alberghiero.

Numerose sono state le istanze respinte, di cui 138 per elargizioni e 552 per mutui. In grande prevalenza, il diniego alla concessione del beneficio richiesto ha trovato giustificazione nella mancanza dei requisiti soggettivi[9], a cui si sono affiancate alcune situazioni in cui la fattispecie concreta descritta nella domanda di accesso non rientrava all’interno di quelle previste dalla legislazione vigente ovvero altre in cui si è dovuto registrare un parere negativo da parte dell’Autorità Giudiziaria. Estremamente limitati, invece, sono stati i respingimenti causati da criticità procedurali, quali la presentazione dell’istanza oltre il termine di legge ovvero l’esistenza di un motivo di improcedibilità.

È interessante segnalare la conferma del trend, che aveva caratterizzato gli anni precedenti, relativo ad un elevato numero di non accoglimenti e preavvisi di diniego emessi in risposta a richieste di mutuo per lo più riferibili a denunce proposte nei riguardi di istituti di credito (c.d. usura bancaria), tuttavia conclusesi con l’archiviazione del relativo procedimento penale.

Al fine di tutelare l’integrità del Fondo, il Comitato ha avviato 30 procedimenti di revoca di benefici già concessi di cui 23 per estorsione, a causa della mancata prova del corretto reimpiego delle somme elargite in un’attività economica di tipo imprenditoriale, come previsto dall’art. 15 della legge n. 44/1999, e 7 per usura, nelle ipotesi tassativamente previste dall’art. 14, comma 9, della legge n. 108/1996. In aggiunta, sono stati adottati 16 provvedimenti di revoca di cui 11 relativi a elargizioni per le quali i beneficiari non hanno dimostrato il corretto reimpiego (art. 15 della legge n. 44/1999) e 5 relativi a mutui i cui procedimenti penali si sono conclusi con archiviazione ovvero con sentenza di non luogo a procedere, di proscioglimento o di assoluzione.

2.2. Nel corso del 2019, il Commissario straordinario ha preso parte a numerose iniziative organizzate d’intesa con le Prefetture, le associazioni antiracket e antiusura, gli istituti scolastici e universitari, nel perseguimento di un triplice obiettivo: i) migliorare la collaborazione con le Prefetture per la trattazione delle istanze di accesso al Fondo; ii) consolidare le sinergie con il mondo dell’associazionismo; iii) accrescere la sensibilità sui temi della legalità.

Una particolare attenzione è stata rivolta ai territori maggiormente colpiti dai fenomeni di racket e usura, all’interno dei quali è stata avvertita l’esigenza non solo di garantire una vicinanza simbolica da parte delle istituzioni a sostegno delle vittime – per aumentarne altresì la propensione alla denuncia – ma anche di intervenire con uno sforzo sinergico condotto insieme a tutte le altre organizzazioni locali impegnate nella prevenzione e repressione di tali fenomeni[10].

Meritano di essere ricordate, inoltre, le iniziative promosse nelle regioni del nord Italia, resesi sempre più necessarie dalla consapevolezza della pervasività che tali fenomeni hanno ormai assunto anche lontano dai luoghi di origine delle organizzazioni criminali, tradizionalmente individuati nelle 4 principali regioni meridionali[11].

3. Una delle parti maggiormente significative del documento in esame è rappresentata dalla sezione dedicata all’approfondimento delle principali problematiche con cui il Comitato di solidarietà si è dovuto confrontare nell’espletamento delle proprie funzioni.

3.1. Tra tutte, emerge certamente la profonda discrasia tra il numero di istanze presentate e le dimensioni dei fenomeni estorsivi e usurari che risultano sia dalle statistiche criminali che dai contatti avuti dall’Ufficio del Commissario con alcune realtà associative che operano nel settore della prevenzione di tali fenomeni. La relazione, molto schiettamente, individua nella mancanza della denuncia da parte delle vittime il principale vulnus dell’intero sistema, assenza che impedisce l’instaurarsi di un atteggiamento proattivo di opposizione al sopruso e di collaborazione con gli investigatori nella prospettiva di contrastare i reati in esame, costituendo, al contempo, il presupposto indefettibile per la presentazione dell’istanza.

Consapevole di tale scenario, il Commissario sottolinea la necessità di una rivisitazione – quantomeno parziale – del ruolo affidato alla carica da Lei ricoperta, non più considerabile solamente come mero ente elargitore di fondi, bensì quale vero e proprio costruttore di una rete di supporto alle vittime, della quale devono fare parte in uguale misura istituzioni pubbliche e società civile. In particolar modo, la ridefinizione del ruolo commissariale dovrebbe passare sia da un processo di migliore efficacia della sua azione quale Presidente del Comitato di solidarietà, sia attraverso una rinnovata azione sui territori, con nuove forme di dialogo con tutti gli attori della rete antiracket e antiusura.

Si sottolinea, inoltre, che ciò è reso imprescindibile anche in ragione delle trasformazioni che hanno caratterizzato la criminalità organizzata – e, di riflesso, i fenomeni criminali dell’estorsione e dell’usura che ne sono ormai diretta espressione – la cui offensiva è oggi, da un lato, più silente, dall’altro certamente più pervasiva, avendo ormai penetrato interi comparti economici e pubblici. Specificamente, il delitto di usura non può più essere ricondotto alla figura classica dell’usuraio di quartiere, ma è calato all’interno di un mondo delinquenziale ben organizzato, il cui scopo ultimo è quello di conquistare aziende ed inquinare ampi settori economici. Trattasi di un pericolo che viene avvertito soprattutto con riferimento alle piccole e medie imprese che hanno particolarmente sofferto le conseguenze della prolungata crisi economica e della globalizzazione[12].

3.2. Per tutti i motivi ora riportati, viene evidenziato che mentre la legge n. 44/1999, che razionalizza gli interventi in favore delle vittime del racket, riveste ancora importanti profili di attualità, la legge n. 108/1996, in materia di usura, necessita di una “manutenzione evolutiva” che rende certamente opportuna una riflessione relativa ad alcuni possibili interventi legislativi.

In primo luogo – nella prospettiva del Commissario – occorre soffermarsi sulla natura del contributo corrisposto a questa categoria di vittime. L’erogazione di una somma a titolo di mutuo senza interessi – e non l’elargizione a fondo perduto – trovava giustificazione nella circostanza che, nel reato di usura, si poteva cogliere una sostanziale componente soggettiva di compartecipazione da parte dell’usurato, almeno fino al momento della denuncia. La complessità attuale di tale delitto porta a ritenere, invece, che il profilo soggettivo ora descritto si sia in realtà “appannato” sotto la pressione della criminalità, “che spesso crea la difficoltà e poi offre il denaro per porvi rimedio”.

Allo stesso tempo, il Comitato si è interrogato sull’utilità, per l’azienda “vittima di usura”, di ricevere somme di denaro a titolo di mutuo ai fini del reinserimento nell’economia legale. Difatti, per l’imprenditore tale contributo rappresenta un ulteriore debito che, solitamente, si inserisce in un contesto di azienda già fortemente indebitata[13], andando così ad aggravare una situazione in cui la ripresa dell’attività economica richiede considerevoli sforzi e, purtroppo, non sempre risulta possibile. A ciò si affianca il dato incontrovertibile relativo alla restituzione dei mutui, sia pure con ratei decennali: ben l’80% degli importi non viene restituito, circostanza che produce, come conseguenza, una perdita di valore del Fondo, con l’aggravio dell’onere delle spese legali per il tentativo di recupero delle somme per via giudiziale[14].

Alla luce delle considerazioni che precedono, la Relazione avanza la proposta di trasformare il mutuo in un contributo, con l’imposizione dell’accompagnamento di una figura professionale competente e garantita dall’inserimento in appositi albi prefettizi: un vero e proprio “tutor”, a cui affidare il compito di indirizzare l’imprenditore nel percorso di emersione dallo stato di crisi nel quale si è venuto a trovare, spesso causato da una incapacità di gestione del proprio patrimonio, tanto da essere costretto a fare ricorso ad un prestito con tassi usurari. L’opportunità di un tale affiancamento viene altresì giustificata in ragione della situazione di confusione e incertezza in cui l’imprenditore può trovarsi anche dopo l’erogazione del mutuo, con il rischio di non essere in grado di dosare le risorse concesse e, soprattutto, di impiegarle proficuamente per la ripresa della propria attività.

In secondo luogo, viene rimarcata la necessità di intervenire su taluni aspetti procedurali al fine di evitare che i debiti accumulati soprattutto con enti pubblici impediscano all’operatore economico di avere chiarezza della sua complessiva situazione reddituale e finanziaria nel periodo che intercorre tra il momento nel quale cade vittima dell’usura, sporge denuncia e riceve le somme a titolo di mutuo. Conformemente, si propone di modificare l’art. 20 della legge n. 44/1999, nella parte in cui prevede la proroga dei termini di scadenza, ricadenti entro un anno dall’evento lesivo, elevando tale beneficio ad almeno due anni per i soli crediti vantati dallo Stato, salvaguardando invece le posizioni creditorie dei privati[15].

Si precisa che tale intervento di riforma è reso opportuno dal fatto che l’attuale disposizione normativa appare non garantire alla vittima il tempo necessario al suo proficuo reinserimento nell’attività imprenditoriale, trasformandosi di fatto il beneficio in un ulteriore peso senza peraltro esperire la propria efficacia[16].

Infine, viene dato atto di come, da più parti, provenga la richiesta di un ampliamento della “platea” dei beneficiari, che – come si è avuto modo di vedere – è attualmente riferita ai soli soggetti economici (imprenditori, commercianti, liberi professionisti). La Relazione specifica che l’attuale contingenza economica potrebbe far considerare giunto il momento di estendere i benefici del Fondo alle famiglie che, vittime del racket e dell’usura, richiedano allo Stato un immediato intervento di sostegno anche economico.

4. Uno specifico capitolo del documento è dedicato alla descrizione del processo di informatizzazione in cui l’Ufficio del Commissario è stato coinvolto.

Fin dal 2016, infatti, l’attività è stata svolta in misura sempre crescente attraverso il ricorso alla piattaforma informatica SANA, già in uso al Ministero dell’Interno per il sistema sanzionatorio amministrativo. Si è trattato di un’opportunità che ha reso possibile conseguire un efficientamento delle performance di settore e una riduzione dei tempi di lavorazione delle pratiche ma che, ad ogni modo, non viene ritenuta più sufficiente per far fronte al mutato contesto socioeconomico e alle esigenze di una rapida definizione delle domande inoltrate al Fondo.

Per questo motivo, viene descritta come non più rinviabile l’introduzione di un sistema informatico dedicato, così da offrire una maggiore trasparenza anche alle vittime e da garantire un collegamento tra tutti i protagonisti del procedimento dal momento della presentazione dell’istanza fino alla cessazione dell’emergenza imprenditoriale. In questa prospettiva, è stato elaborato un progetto recentemente ammesso al finanziamento dell’Autorità di gestione finalizzato a disporre delle risorse, previste nell’ambito del programma PON “Legalità 2014/2020”, dedicate ai processi di digitalizzazione della PA e che vedono tra i beneficiari proprio l’Ufficio commissariale.

Un ulteriore aspetto da sottolineare riguarda il coinvolgimento non solo delle Regioni tradizionalmente più soggette ai fenomeni estorsivi e/o usurari, bensì dell’intero territorio nazionale, in ragione delle risultanze delle analisi criminali di livello nazionale, da cui risulta evidente come l’affronto della criminalità organizzata sia ormai esteso a tutto il Paese.

L’architettura del nuovo sistema, già definita in ogni sua parte, prevede un portale per le vittime intuitivo e agile, una struttura del procedimento amministrativo aperta, trasparente e comprensibile, collegamenti tramite il sistema pubblico di connettività non solo con la rete delle Prefetture, ma anche con le Forze di Polizia, la CONSAP S.p.A., le Pubbliche amministrazioni che concorrono alla formazione del procedimento e quelle con le quali le vittime entrano in relazione successivamente alla conclusione dello stesso.

Evidente l’obiettivo di maggior rilievo del processo di informatizzazione: accelerare i tempi di definizione del procedimento istruttorio, che attualmente si attestano sui 18 mesi di media, durata che contrasta chiaramente con la finalità dell’istituto di intervenire rapidamente con il sostegno dello Stato a favore delle vittime dei reati più volte menzionati.

Ad ogni modo, viene precisato che il sistema dovrà essere realizzato e messo in esecuzione entro la fine del 2021.

5. Operando in maniera complementare all’attività repressiva posta in essere dalle Forze dell’ordine, il Fondo di solidarietà per le vittime di estorsione e usura svolge un ruolo significativo nel contrasto a tali delitti, che, è ragionevole assumere (specialmente per quanto concerne l’usura), aumenteranno considerevolmente nei prossimi mesi[17]. Il tutto in uno scenario in cui, indipendentemente dallo scoppio dell’epidemia, essi non solo non facevano registrare cali considerevoli nelle regioni di tradizionale origine e insediamento delle consorterie mafiose, ma addirittura erano divenuti funzionali all’acquisizione di attività imprenditoriali, secondo un disegno criminoso perseguito attraverso la preoccupante infiltrazione delle stesse nel tessuto economico del centro Nord[18].

Di certo, tale strumento non è da solo sufficiente a fronteggiare le situazioni di criticità, soprattutto in ragione del fatto di intervenire ex post, una volta che il delitto è già stato commesso[19]. Per questo motivo, sono certamente da salutare con favore le iniziative sorte recentemente a livello locale, quale, ad esempio, l’istituzione da parte della Regione Lazio di un fondo di emergenza dalla capienza di € 400.000,00, finalizzato ad erogare piccoli contributi fino a € 3.000,00 a fondo perduto in favore di famiglie e piccole imprese che si trovino in condizione di vulnerabilità o di sovraindebitamento, ovvero qualora siano risultate vittime di usura o estorsione in considerazione della emergenza Covid-19[20].

5.1. Tra gli aspetti maggiormente allarmanti delineati dalla relazione analizzata, emerge, in primis, il basso numero di istanze presentate al Fondo, se rapportate ai riscontri raccolti sul territorio dalle Forze dell’ordine. A tal proposito, sarà interessante osservare l’andamento di tali dati nei prossimi mesi, al fine di verificare se – anche all’esito di una campagna informativa in grado di coinvolgere maggiormente la popolazione, ad esempio attraverso il ricorso ai social network e non solo ai mezzi di comunicazione tradizionali[21] – la stessa società civile sia in grado di superare, almeno in parte, la reticenza e l’omertà che spesso impediscono alla stessa di liberarsi dall’influenza della criminalità, attraverso la collaborazione con le Istituzioni e il pieno impiego delle risorse messe a disposizione per il sostegno alle vittime e alle loro scelte di legalità.

Inoltre, appare significativo sottolineare l’esistenza di una sensibilità tesa a meglio definire le finalità del compito affidato al Comitato di solidarietà, maturata alla luce delle concrete difficoltà in cui gli operatori economici si trovano ad operare. Difatti, in alcuni casi, la scelta di denunciare i propri aguzzini comporta, come è normale che sia, l’ostilità della consorteria cui essi appartengono, ostilità che si manifesta, oltre che con danneggiamenti o vere e proprie distruzioni degli immobili in cui l’attività è condotta, anche attraverso l’intimidazione diretta o “ambientale” della popolazione locale, che viene così dissuasa dal frequentare quello specifico esercizio commerciale. Con la conseguenza che, se non debitamente supportato dallo Stato, lo stesso è destinato a chiudere nel giro di poco tempo, nonostante il tentativo di rilanciarsi effettuato grazie ai contributi provenienti dal Fondo di solidarietà.

Per questo motivo, qualora tali fenomeni dovessero aumentare nei prossimi mesi, potrebbe essere utile ipotizzare, in presenza di particolari contesti di “ostracismo”, nuove forme di sostegno, al fine di consentire all’imprenditore di continuare a battersi, con il sostegno dello Stato, quale presidio di legalità all’interno del proprio territorio.

5.2. In secondo luogo, merita qualche breve considerazione anche il dato relativo alla mancata restituzione delle somme concesse a titolo di mutuo, pari a circa l’80% dei benefici corrisposti, sintomo di un meccanismo che, così come attualmente congegnato, non sembra in grado di realizzare l’obiettivo istituzionale del reinserimento del beneficiario all’interno dell’economia legale.

Per ovviare a tale criticità, il Comitato di solidarietà ha avviato un percorso certamente meritorio, all’interno del quale spiccano le riflessioni in merito al mutamento della natura giuridica delle somme corrisposte, non più a titolo di mutuo ma quali erogazioni a fondo perduto, da bilanciare con l’introduzione della figura professionale del “tutor” chiamato ad affiancare l’imprenditore nelle operazioni di rilancio della propria attività.

Sul punto, si segnala anzitutto che potrebbe essere utile valutare l’opportunità di costruire attorno alla vittima – ove necessario[22] – una vera e propria struttura di supporto, composta da soggetti portatori di competenze molteplici e differenziate, individuate sulla base del settore produttivo in cui opera l’imprenditore e delle peculiarità dell’attività economica. Difatti, potrebbero esservi casi in cui un singolo “tutor”, per quanto adeguatamente formato o appartenente ad uno specifico ordine professionale, non è in grado, da solo, di affiancare proficuamente l’imprenditore, rendendosi al contrario necessario l’incontro di più profili tecnico-professionali.

In aggiunta, appare potenzialmente problematica la gestione della interazione tra “tutor” e imprenditore, soprattutto laddove dovessero sorgere delle divergenze e/o dei contrasti nella conduzione dell’attività di rilancio, con il rischio che l’operatore economico si senta “esautorato” dalla propria attività, dopo essere già passato attraverso la complessa esperienza del rapporto con l’usuraio.

Per questo motivo, è evidente che ove, all’esito di una prima sperimentazione, si volesse proseguire lungo questa strada, sarà fondamentale l’adozione di un testo normativo e/o regolamentare che individui chiaramente i soggetti in grado di rivestire tale incarico, le funzioni ed i poteri di cui avvalersi nell’esercizio dello stesso, nonché i meccanismi attraverso cui gestire rapidamente possibili tensioni e contrasti, in maniera tale da non pregiudicare l’effettivo rilancio dell’attività economica.

5.3. In chiusura, sia consentito ribadire l’importanza di un sempre maggiore impegno nel contrasto a tali fenomeni da parte di tutte le istituzioni, comprese quelle accademiche, ciascuna secondo le proprie prerogative e competenze. In quest’ottica, appare centrale la costruzione di reti di supporto e solidarietà che siano in grado, innanzitutto, di prevenire il ricorso all’usura, individuando le realtà famigliari o imprenditoriali in difficoltà ed offrendo loro il supporto di cui necessitano, come già fanno, in molte aree del Paese, le associazioni e fondazioni antiusura, la cui presenza ed attività fungono da preziosi pilastri di legalità.