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20 Agosto 2022


La relazione del Ministro della Giustizia al Parlamento sull’andamento della messa alla prova nel 2021


Gaia Filocamo

1. Pubblichiamo in allegato, e qui presentiamo in sintesi, la Relazione annuale del Ministro della Giustizia al Parlamento sull’andamento dell’istituto della messa alla prova, trasmessa alle Presidenze della Camera e del Senato il 10 giugno 2022. Si tratta di un documento di particolare interesse, che fotografa la realtà, l’evoluzione e le prospettive di un istituto sempre più centrale nel sistema sanzionatorio, sul quale come è noto anche la riforma Cartabia ha recentemente puntato, nella direzione di un ampliamento dell’ambito applicativo. L’art. 1, co. 22 l. 27 settembre 2021, n. 134 ha delegato infatti il Governo a estendere l'ambito di applicabilità della sospensione del procedimento con messa alla prova dell'imputato, oltre ai casi previsti dall'articolo 550, comma 2, del codice di procedura penale, a ulteriori specifici reati, puniti con pena edittale detentiva non superiore nel massimo a sei anni, che si prestino a percorsi risocializzanti o riparatori, da parte dell'autore, compatibili con l'istituto.

 

2. Un primo dato che emerge dalla Relazione attesta la progressiva diminuzione che negli ultimi dieci anni[1] ha riguardato il numero dei detenuti e, per contro, la notevole e costante crescita del numero di soggetti in carico agli uffici di esecuzione penale esterna, che dai 34.931 del 2020 sono passati a 48.008 nel 2021, registrando un incremento del 37%. La tendenza crescente risulta, peraltro, uniforme sull’intero territorio nazionale (che nel 2021 appare così suddiviso: +40% al centro, +37% al nord e +36% nel sud d’Italia), a conferma di un sempre maggiore interesse riscontrato dall’istituto in esame, che si caratterizza per la forte valenza deflattiva sul piano processuale, nonché per le spiccate potenzialità special preventive e di risocializzazione . A riprova del suddetto trend positivo vi è, infine, il dato in costante diminuzione relativo al numero di revoche della misura, le quali nel 2019 erano pari al 2,7%, nel 2020 al 2,2% e nel 2021 all’1,5%.

 

3. Ulteriore interesse suscita poi un esame dei dati che attengono alle caratteristiche degli imputati ammessi allo svolgimento della probation. Dalla loro analisi risulta che l’imputato medio che ne beneficia è di giovane età (il 26% degli imputati risulta appartenere alla fascia compresa tra i 18 e i 29 anni e il 23% a quella tra i 30 ed i 39 anni[2]), di sesso maschile (sul totale di 48.008 soggetti in carico all’UEPE, i maschi sono 40.116, cioè l’84%), di cittadinanza italiana (sul totale di 48.008 gli italiani sono 40.299, ossia l’84%), imputato per violazione di norme del codice della strada (nel 32% dei casi) e lavoratore dipendente (35%). La riflessione sul profilo che emerge dai dati summenzionati evidenzia come l’imputato ammesso all’istituto, nella gran parte dei casi, non sia ancora avviato al processo deviante. Ciò, pertanto, fa sì che la presa in carico da parte degli UEPE possa effettivamente svolgere una funzione di prevenzione della devianza, prevalentemente nei confronti di persone giovani, con una stabile occupazione ed imputate per reati di lieve entità.

 

4. Rispetto al 2020, peraltro, si registra una riduzione della durata della sospensione del procedimento con messa alla prova: nel 2021 il 26% va oltre i 365 giorni (nel 2020 era il 36%), mentre il 24% si mantiene entro il limite dei 365 giorni (nel 2020 risultava pari al 30%)[3]. Si tratta di una misura che, dunque, vede ancora assestare la propria durata media e, al contempo, assumere contenuti trattamentali sempre più ricchi e diversificati, puntando al coinvolgimento dell’imputato in attività concrete di tipo risarcitorio, riparatorio e di volontariato[4].

 

5. Nella Relazione si dà poi atto dei risultati ottenuti a seguito degli interventi voluti e coordinati dal Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità: la sperimentazione di nuovi modelli d’indagine che tengono maggiormente conto dell’effettiva complessità delle situazioni, così come la recente immissione in servizio di nuovo personale della professionalità di servizio sociale, gli accordi tecnico-operativi stipulati fra gli uffici di esecuzione penale esterna e gli uffici giudiziari, nonché l’incremento e la differenziazione di posti per lo svolgimento del lavoro di pubblica utilità presso enti ed associazioni senza scopo di lucro e dal forte impatto sociale sono tutti elementi che hanno determinato una riduzione, rispetto al 2020, della durata della fase istruttoria o d’indagine e, conseguentemente, un decremento del divario fra il numero delle istanze lavorate e quelle in fase di istruttoria.

Particolarmente virtuose si dimostrano le attività di direzione, verifica, coordinamento e supporto delle strutture periferiche in relazione all’istituto della sospensione del procedimento con messa alla prova, poste in essere anche grazie all’istituzione dell’Osservatorio MAP, un canale comunicativo, semplificato ed immediato al quale gli UEPE possono agilmente richiedere informazioni e porre quesiti

Tutte le innovazioni procedurali, organizzative e metodologiche messe in atto dalle realtà operative territoriali sono poi sempre state oggetto di fecondo e costante dialogo con la magistratura ordinaria, facendone scaturire molte volte la nascita o l’aggiornamento di protocolli operativi con i tribunali. La sottoscrizione di detti accordi ha portato, tra le altre cose, ad un ampliamento della platea di interlocutori qualificati del territorio, garantendo la condivisione di una molteplicità di differenti contributi e, quindi, programmi di trattamento sempre più individualizzati e tendenti ad una concreta prospettiva di riparazione, mediazione del conflitto, prevenzione della recidiva e di sollecito intervento nelle situazioni di disagio psichico e di dipendenza da sostanze.

Altra iniziativa di rilievo è quella concernente la promozione della diffusione di sportelli per la messa alla prova/lavori di pubblica utilità presso i tribunali ordinari, sia nelle città più grandi che nei distretti in cui non insiste un ufficio di esecuzione penale esterna. La ratio sottesa a tale attività è riconducibile ad una logica di prossimità al cittadino, al fine di facilitare l’accesso all’istituto della sospensione del procedimento con messa alla prova[5]. Sino ad oggi, gli sportelli attivi hanno visto la partecipazione congiunta di operatori dell’UEPE, del tribunale e dell’avvocatura per lo svolgimento prevalente di un servizio di consulenza e di orientamento rivolto agli imputati, ai loro procuratori speciali ed agli enti che intendono stipulare convenzioni per i lavori di pubblica utilità con i Tribunali ordinari. Tuttavia, non mancano realtà in cui gli sportelli consentono altresì la presentazione delle richieste di programma di trattamento, nonché la realizzazione di colloqui propedeutici sia per la fase istruttoria che per quella esecutiva della misura, con evidenti e positivi vantaggi soprattutto per i territori più distanti dalla sede dell’UEPE[6].

Parimenti interessante è poi la costituzione, sull’intero territorio nazionale, di osservatori permanenti/tavoli tecnici presso i Tribunali ordinari, composti da rappresentanti degli enti firmatari dei protocolli e volti a garantire il costante monitoraggio quantitativo e qualitativo degli accordi, consentendone l’integrazione e/o modificazione in itinere, nonché la valorizzazione della più recente best practice frutto dell’esperienza maturata in concreto nel corso del tempo[7] [8].

 

6. Di fondamentale rilievo per lo sviluppo dell’istituto in esame risulta essere il potenziamento organizzativo degli uffici di esecuzione penale esterna in due direzioni: per un verso, nel senso di una maggiore specializzazione degli operatori, con l’obiettivo di implementare una diversa e rinnovata metodologia di presa in carico dell’imputato – il quale, evidentemente, presenta caratteristiche e bisogni differenti rispetto al condannato – favorendo consapevolezza e senso di responsabilità, secondo il paradigma della giustizia riparativa. Per altro verso, in senso di una multiprofessionalità che garantisca maggiore qualità ai processi di lavoro interni agli UEPE tramite l’apporto di vari operatori (assistenti sociali, psicologi, educatori, mediatori culturali, poliziotti penitenziari, volontari), i quali, a vario titolo, contribuiscano alla presa in carico dell’utente tanto nella fase di indagine quanto in quella di esecuzione della misura[9].

Tra le principali e più importanti attività svolte dal Dipartimento, poi, la Relazione in discorso dà conto della stipula, a livello centrale e locale, di convenzioni e protocolli con enti ed organizzazioni pubbliche e private senza scopo di lucro, allo scopo di rispondere adeguatamente alla richiesta sempre crescente e diversificata di disponibilità di posti per lo svolgimento di lavori di pubblica utilità da parte di coloro che chiedono di essere ammessi al sistema di probation[10] (nell’anno in corso, le suddette convenzioni nazionali hanno decretato, rispetto al 2021, un incremento pari al 26% dei posti disponibili per lpu in favore della collettività). Allo stesso modo, prosegue l’attività di promozione del volontariato nell’ambito dell’esecuzione penale esterna: gli obiettivi prefissati nel 2021 per la sua valorizzazione hanno riguardato l’incremento dei singoli assistenti volontari ex art. 78 o.p. negli UEPE, la promozione di iniziative progettuali, di accordi e protocolli con le associazioni di volontariato e del terzo settore, il coordinamento ed il monitoraggio delle attività dei volontari nell’ambito dell’esecuzione delle misure e delle sanzioni di comunità, nonché la sensibilizzazione della comunità esterna sui temi della giustizia e della esecuzione delle pene all’esterno del carcere.

 

7. Un ultimo punto rilevante su cui si sofferma la Relazione è quello attinente alla giustizia riparativa ed alla mediazione penale. L’istituto della sospensione del procedimento con messa alla prova dell’imputato, invero, si dimostra spazio privilegiato di sperimentazione di pratiche di restorative justice, offrendosi quale opportunità per ricucire la frattura provocata dall’illecito, rinsaldare il patto violato di legalità con la cittadinanza, limitare la recidiva e, in generale, ridurre la conflittualità tra le parti. A tal proposito, le Linee di indirizzo dipartimentali in tema di giustizia riparativa, mediazione penale e tutela delle vittime, elaborate nel 2019, hanno consentito l’implementazione di una base stabile ed uniforme di programmi per lo svolgimento delle attività, nonché la definizione di standard qualitativi e criteri di selezione degli Enti di mediazione penale.

Per quanto concerne le risorse stanziate a sostegno dell’esecuzione penale esterna, nel 2021 sono stati assegnati 6.800.000 euro per la realizzazione di attività a favore di soggetti sottoposti a misure e sanzioni di comunità; inoltre, sono stati destinati 230.000 euro ad interventi in favore di soggetti tossicodipendenti seguiti dagli uffici di esecuzione penale esterna.

 

8. A conclusione della Relazione, qui presentata in modo riassuntivo, si evidenzia ancora una volta come l’istituto della sospensione del procedimento con messa alla prova, fin dalla sua introduzione nel 2014, si sia rivelato uno strumento di successo per introdurre nel nostro sistema una misura sospensivo-probatoria in grado di condurre, in caso di esito positivo, all’estinzione del reato in tempi relativamente brevi e senza conseguenze per l’imputato, con un vantaggio deflattivo per il carico giudiziario e, soprattutto, a forte valenza special preventiva: intervenendo sull’autore di reato di lieve entità prima ancora della condanna, infatti, l’istituto diviene solido strumento di prevenzione della recidiva e contribuisce in tal modo alla costruzione di una sicurezza sociale fuori dalle mura del carcere.

 

 

[1] Dal 2012 ad oggi l’incremento nel numero di soggetti sottoposti a misure e sanzioni di comunità è stato pari al 180%. Il trend in aumento attesta, in particolare, le buone ed ormai consolidate interlocuzioni tra l’autorità giudiziaria e gli uffici di esecuzione penale esterna, dalle quali sono scaturite collaborazioni volte a semplificare le procedure, ad ottimizzare i risultati e ad incrementare e differenziare le occasioni di svolgimento del lavoro di pubblica utilità ai fini della messa alla prova, nonché programmi di giustizia riparativa ed attività sociali a valenza riparativa e di volontariato.

[2] Il 26% degli imputati ha tra i 18 e i 29 anni, il 23% ne ha tra 30 e 39, il 22% tra 40 e 49, il 18% tra 50 e 59, l’8% tra 60 e 69, mentre solo il 3% ha più di 70 anni.

[3] Il 21% delle sospensioni risulta mantenersi entro i 240 giorni (nel 2020 erano il 15%), il 24% entro i 180 giorni (nel 2020 erano il 16%), il 4% entro i 90 giorni (nel 2020 erano il 3%) e, infine, l’1% entro i 30 giorni (nel 2020 erano inferiori all’1%).

[4] Cionondimeno, la tipologia del lavoro di pubblica utilità assegnato ai soggetti ammessi alla prova si mantiene stabile rispetto al 2020 e, più in particolare, per il 72% si svolge in strutture o servizi socioassistenziali e sociosanitari alla persona.

[5] Il territorio nazionale, ad oggi, conta 25 sportelli MAP/LPU attivi, situati nei Tribunali di Venezia, Udine, Gorizia, Belluno, Treviso, Pordenone, Reggio Calabria, Catanzaro, Roma, Cassino, Latina, La Spezia, Genova, Chiavari, Savona, Catania, Termini Imerese, Enna, Caltanissetta, Gela, Marsala, Trieste, Vercelli, Biella e Nola. Altri ancora, invece, sono di imminente attivazione grazie ai fondi che il Dipartimento ha messo a disposizione per le progettualità del triennio 2021-2023 o previsti all’interno di recenti protocolli di intesa.

[6] L’istituzione di tali servizi nei Tribunali ha offerto indubbiamente una serie di vantaggi, tra cui: un maggior ricorso alla misura, dovuta alla dislocazione strategica presso le sedi dei Tribunali, che permette la semplificazione e l’accelerazione dell’iter di accesso al beneficio; interlocuzioni più immediate tra le due istituzioni; una più rapida soluzione di eventuali problematiche che dovessero insorgere; la riduzione del flusso di accessi quotidiani agli UEPE.       

[7] Particolarmente fortunato è l’esempio del Tribunale di Roma, il cui osservatorio ha permesso di programmare l’avvio di un form per la presentazione, in modalità digitale, delle istanze di programma di trattamento per la messa alla prova e la prenotazione online dei colloqui propedeutici alla successiva elaborazione dei programmi di trattamento, attraverso la creazione di una specifica piattaforma. Tale innovazione assicura così, con riferimento alla fase di presentazione delle istanze di programma di trattamento, un drastico abbattimento delle attività a carico degli UEPE, che possono essere impegnati più efficacemente nello svolgimento di funzioni a valenza trattamentale e riparativa.

[8] Sempre in linea con l’obiettivo dello snellimento di alcune delle procedure amministrative che maggiormente sovraccaricano gli UEPE, la Relazione fa poi menzione della soluzione adottata da alcuni uffici territoriali nella fase di avvio della misura: questi, in assenza di specifica individuazione dell’autorità dinanzi alla quale il verbale di messa alla prova dell’imputato debba essere sottoscritto – e contrariamente alla prassi fino ad oggi invalsa, che ha visto la sottoscrizione avvenire al momento della sottoposizione alla misura presso gli UEPE –, stipulano apposite intese con i Tribunali per far sì che il giudice che adotta l’ordinanza provveda direttamente in udienza alla sottoposizione agli obblighi inerenti la messa alla prova. Si tratta di una soluzione ritenuta auspicabile da più parti, poiché lasciare che sia il magistrato che dispone la misura a provvedervi consente, in primo luogo, di avere certezza sull’inizio della messa alla prova e, inoltre, permette all’imputato di fornire direttamente in quella sede il suo consenso immediato in occasione di eventuali modifiche al programma di trattamento. Altri Tribunali, invece, hanno di recente impiegato lo strumento delle ordinanze immediatamente esecutive, che consentono di dare avvio/esecuzione alla misura senza che sia necessaria la sottoscrizione di alcun verbale, portando ad un duplice vantaggio: riduzione di un numero notevole di attività non solo a carico degli UEPE, ma anche a carico dei Tribunali stessi.

[9] Si ritiene, infatti, che l’implementazione di operatori professionali sia funzionale e determinante nel rafforzare la definizione dei profili psicologici e la rilevazione delle risorse personali nelle indagini socio-familiari particolarmente complesse, nonché la gestione della messa alla prova attraverso trattamenti sia individuali che di gruppo.

[10] Tra le altre, sono state stipulate importanti convenzioni con la Croce Rossa Italiana-CRI, con l’Ente nazionale protezione animali-ENPA, con l’Istituto Don Calabria, con il Fondo Ambiente Italiano-FAI, con la Lega Italiana Lotta ai Tumori-LILT e con l’Associazione Familiari Vittime della Strada – Basta sangue sulle strade onlus-AFVS.