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21 Febbraio 2020


Presentata la nuova relazione al Parlamento in materia di esecuzione delle sentenze CEDU


1. Segnaliamo ai lettori che l’8 gennaio 2020 è stata presentata la nuova Relazione al Parlamento in materia di esecuzione delle sentenze CEDU nei confronti dell’Italia, redatta del Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi in seno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi della legge 9 gennaio 2006, n. 12. I dati raccolti e rielaborati sono aggiornati al 2018 compreso.

 

2. Il documento offre innanzitutto una panoramica sull’andamento generale del contenzioso dinanzi alla Corte Edu nell’anno 2018 e sulla posizione dell’Italia rispetto agli altri Stati membri del Consiglio d’Europa (v. Parte Prima, Sezione I della Relazione). A livello statistico generale, la Relazione rileva che l’analisi delle condanne pronunciate nei confronti di tutti gli Stati, condotta sotto il profilo del maggior numero di violazioni accertate, conferma, al primo posto ma in diminuzione rispetto agli anni precedenti, il diritto ad un equo processo (articolo 6) con il 24,10% sul totale, seguito dal divieto di tortura e di trattamenti inumani e degradanti (articolo 3) con il 18,25%, dal diritto alla libertà e alla sicurezza (tutelato dall’articolo 5) in significativo aumento con il 16,35%, dal diritto ad un ricorso effettivo (articolo 13) con l’11,56%, dalla protezione della proprietà (articolo 1, Protocollo 1) con l’8,60%, dal diritto alla vita (articolo 2), con il 3,17%. Con specifico riferimento alla situazione del nostro Paese, la Relazione evidenzia come siano diminuiti sia i ricorsi pendenti dinanzi alla Corte Edu nei confronti dell’Italia (si è passati da 6.810 casi pendenti nel 2016 a 4.051 a fine 2018, con una flessione del 40,5%), sia il numero di condanne riportate dallo Stato nel corso del 2018 (11, a fronte di 28 condanne riportate nel 2017, con una flessione del 60,7%). Ciononostante, emerge dalla Relazione che l’Italia continua a pesare considerevolmente sul carico di lavoro della Corte europea: il carico italiano rappresenta ben il 7% dei 56.350 ricorsi pendenti e solo Russia, Romania, Ucraina e Turchia occupano la Corte in misura maggiore. A tale riguardo, la Relazione segnala che la maggior parte degli affari pendenti riguarda ancora ben noti contenziosi seriali (circa uno su quattro dei ricorsi pendenti attiene infatti alla durata del procedimento e/o alla mancata applicazione di decisioni ex legge Pinto). La Relazione sottolinea tuttavia il rischio di una possibile nuova esplosione dei ricorsi alla Corte Edu, a seguito della sentenza n. 88 del 2018 della Corte costituzionale, con la quale la Consulta, allineandosi alla giurisprudenza di Strasburgo in materia di diritto a un ricorso effettivo ex art. 13 Cedu (v. sentenza Olivieri e altri c. Italia del 22 febbraio 2016), ha dichiarato l’illegittimità dell’articolo 4 della legge n. 89 del 2001, nella parte in cui non prevede la proposizione della domanda di equa riparazione in pendenza del procedimento nel cui ambito la violazione della ragionevole durata si assume essersi verificata. Il rischio paventato dalla Relazione sembrerebbe essere che, alla luce di tale intervenuta pronuncia della Corte costituzionale, il numero dei ricorsi alla Corte Edu per violazione del diritto ad un rimedio effettivo ex art. 13 Cedu aumenti per effetto dei ricorsi che potrebbero essere presentati da parte di tutti coloro che non hanno potuto proporre domanda di equa riparazione ex legge Pinto in pendenza del procedimento né la possono più proporre perché ormai fuori termine.

 

3. La Relazione prosegue poi con una dettagliata analisi delle sentenze e decisioni della Corte Edu intervenute nei confronti dell’Italia nel corso del 2018 (v. Parte Prima, Sezione II della Relazione), seguita da un monitoraggio sullo stato di esecuzione da parte dello Stato degli obblighi derivanti da tali pronunce e sull’effettività delle misure di carattere generale introdotte per superare le criticità strutturali evidenziate dalle violazioni seriali (v. Parte Prima, Sezione III della Relazione). Con particolare riferimento allo stato di esecuzione delle sentenze, la Relazione richiama i dati riportati nel Rapporto annuale per l’anno 2018 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, competente alla supervisione sull’esecuzione delle pronunce della Corte Edu. In particolare, emerge che nel 2018 il numero dei casi monitorati è sceso a 245 (a fronte dei 2.350 alla fine del 2016 e dei 389 alla fine del 2017), con un importante calo dei contenziosi ripetitivi scesi da 335 a 188. I leading cases sotto monitoraggio sono, invece, 57 (erano 54 nel 2017) e, di questi, 20 sono sottoposti a supervisione rafforzata (erano 19 nel 2017). Sempre nel 2018, i casi chiusi per l’Italia sono stati 192 (di cui 5 leading cases) con nove risoluzioni finali.

Tra i leading cases di rilevanza penale ancora sotto monitoraggio si segnalano Cestaro c. Italia (sentenza del 7 aprile 2015 in materia di divieto di tortura e trattamento inumano e degradante), Talpis c. Italia (sentenza del 18 settembre 2017 in materia di violenza di genere e di violenza domestica) e Nasr e Ghali c. Italia (sentenza del 23 febbraio 2016 in materia di extraordinary renditions). Al riguardo, la Relazione rivendica l’efficacia dell’attuazione del quadro legislativo istituito dallo Stato per far fronte alle criticità sollevate dalla Corte europea nei suddetti casi, facendo riferimento, in particolare, alla legge n. 110 del 14 luglio 2014, entrata in vigore dal 18 luglio 2017, che ha introdotto il reato di tortura nell'ordinamento giuridico italiano (articolo 613-bis c.p.) e allineato la normativa in materia di non refoulement; nonché all’ampia gamma di misure adottate in seguito alla ratifica della Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta alla violenza contro le donne e la violenza domestica (Convenzione di Istanbul), entrata in vigore il 1° agosto 2014. Occorre tuttavia rimarcare come, in materia di violenza di genere, l’efficacia del quadro legislativo adottato sia ancora sotto valutazione da parte del Comitato dei Ministri, che ha a tal fine richiesto all’Italia informazioni dettagliate in ordine ai criteri utilizzati dalle autorità competenti per corrispondere alle richieste di misure preventive e protettive, il tempo medio di risposta e di attuazione di tali misure, il numero di quelle adottate, la durata media delle indagini e dei procedimenti penali relativi ad episodi di violenza domestica e molestie, il numero di casi archiviati e delle condanne o assoluzioni pronunciate.

Tra i casi chiusi si segnala invece il gruppo di ricorsi Ledonne (2) e altri c. Italia in materia di eccessiva durata del processo penale. Emerge dalla Relazione che il Comitato dei Ministri ha adottato la decisione di chiusura del monitoraggio con risoluzione finale dopo che il Governo ha dato notizia dell’entrata in vigore, il 3 agosto 2017, della legge 23 giugno 2017, n. 103, recante “Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all'ordinamento penitenziario”, e del decreto legislativo del 19 gennaio 2018 che è venuto a specificare le modalità appello, fornendo al contempo assicurazioni sul fatto che queste misure aiuteranno a risolvere più rapidamente ed efficacemente il problema dell'eccessiva durata dei procedimenti penali, in particolare dinanzi alle Corti d'appello e alla Corte di cassazione.

 

4. Infine, la Relazione si sofferma sull’adeguamento dell’ordinamento nazionale ai principi e alla giurisprudenza della Corte europea, prestando particolare attenzione all’impatto della giurisprudenza di Strasburgo sulla giurisprudenza della Corte Costituzionale, nonché sulla giurisprudenza di legittimità (v. Parte Seconda, Sezione I della Relazione).

Con particolare riferimento all’impatto della giurisprudenza della Corte Edu sulla giurisprudenza costituzionale, la Relazione richiama innanzitutto la sentenza n. 43 del 2018, in cui la Consulta ha affermato che le disposizioni della Cedu e dei suoi protocolli addizionali vivono nel significato loro attribuito dalla giurisprudenza della Corte Edu, che introduce un vincolo conformativo a carico dei poteri interpretativi del giudice nazionale quando può considerarsi consolidata. La citata sentenza della Corte costituzionale ha inoltre stabilito che la diversa interpretazione della normativa interposta, sopravvenuta all’ordinanza di rimessione, per effetto di una pronuncia della Grande Camera della Corte europea, che esprime il “diritto vivente europeo”, comporta la restituzione degli atti al giudice a quo, ai fini di una nuova valutazione sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale. Spetta invece alla Corte costituzionale valutare come, ed in qual misura, il prodotto dell’interpretazione della Corte europea, nella forma di diritto vivente europeo, si inserisca nell’ordinamento costituzionale italiano, con la possibilità di escludere un contrasto della normativa nazionale.

Tra le principali sentenze della Corte costituzionale che hanno dichiarato l’illegittimità delle disposizioni censurate sulla base del parametro rappresentato dalle norme della Cedu, la Relazione segnala la già citata sentenza n. 43 del 2018, nella quale la Corte costituzionale ha affermato che il divieto di bis in idem convenzionale, come interpretato dalla Corte Edu, non ha carattere esclusivamente processuale, poiché il criterio eminente per affermare o negare il legame temporale e materiale è proprio quello relativo all’entità della sanzione irrogata.

Si segnala inoltre anche la sentenza n. 223 del 2018, nella quale la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 9, comma 6, della legge 18 aprile 2005, n. 62 per violazione dell’art. 117 Cost., in relazione all’art. 7 Cedu, oltre che dell’art. 25, secondo comma, Cost., “nella parte in cui stabilisce che la confisca per equivalente prevista dall’art. 187-sexies del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), si applica, allorché il procedimento penale non sia stato definito, anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore della stessa legge n. 62 del 2005, quando il complessivo trattamento sanzionatorio conseguente all’intervento di depenalizzazione risulti in concreto più sfavorevole di quello applicabile in base alla disciplina previgente”.