Cons. Stato, Sez. VI, ordinanza 11 novembre 2025, n. 8813

Segnaliamo ai lettori l’ordinanza dell’11 novembre scorso, consultabile in allegato, con cui la VI Sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato ha deliberato la rimessione alla Corte di Giustizia di due questioni pregiudiziali relative alla compatibilità con il diritto dell’UE della normativa italiana in materia di cannabis light. I quesiti rimessi alla Corte di Giustizia attengono, in particolare, alla possibilità di utilizzare e commercializzare le foglie, le infiorescenze e i relativi estratti, ricavati da piante di cannabis sativa, il cui tenore di THC non sia superiore a quello fissato a norma dell'articolo 32, paragrafo 6, e dell'articolo 35, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 1307/2013 (c.d. “cannabis light”).

Il Consiglio di Stato illustra anzitutto l’evoluzione normativa e giurisprudenziale interna: stando al disposto del D.P.R. n. 309/90 (Testo Unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), la coltivazione di cannabis, sia sativa che indica, è soggetta ad autorizzazione del Ministro della Sanità (artt. 14, 17 e tabella II allegato al Decreto), a prescindere dal THC presente nella pianta. L’art. 73 del decreto punisce come reato tanto la coltivazione non autorizzata di piante, quanto la produzione e la vendita di foglie, infiorescenze, resina e olio da esse ricavate (tabella II allegata al D.P.R.).

Con legge n. 242/2016, il legislatore italiano è in seguito intervenuto a disciplinare la coltivazione delle varietà di cannabis sativa iscritte nel Catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole di cui all’art. 17 della direttiva 2002/53/CE del Consiglio, del 13 giugno 2002, stabilendo che, per la coltivazione di tali varietà, a basso tenore di THC, non è più necessaria alcun tipo di autorizzazione. L’art. 2, comma 2, della legge individua le tipologie di prodotti ricavabili dalla coltivazione di tali piante, senza alcuna precisazione relativa alle parti della pianta utilizzabili per la produzione dei prodotti stessi.

La Cassazione (Cass., Sez. Un., n. 30475 del 2019; Cass., Sez. Un., n. 12348 del 2019; Cass., Sez. , n. 14513 del 2022) avrebbe dato, di tale normativa, un’interpretazione che il collegio non esita a definire «fortemente limitatrice»: stando alle pronunce citate, infatti, continuerebbe a integrare reato la coltivazione di varietà ammesse di cannabis sativa «per il solo fatto che essa coltivazione sia diretta, solo o anche, alla produzione di beni che contengano foglie, infiorescenze, olio e resina, cioè quelle parti della pianta che sono indicate nella tabella II del D.P.R. n. 309/90, e tanto indipendentemente dal tasso di THC presente nella pianta e nei prodotti stessi, dovendosi avere riguardo solo alla concreta efficacia drogante». Il diritto vivente considererebbe dunque illegale l’estrazione di cannabidiolo da foglie e infiorescenze di piante, quand’anche queste appartengano alle varietà ammesse ai sensi della disciplina europea: ne consegue che, per non incorrere nel reato ex art. 73 D.P.R. n. 309/90, gli operatori del settore sarebbero tenuti, al momento della raccolta delle piante ammesse, a privarle di foglie, infiorescenze e altre parti da cui siano ricavabili oli o resine, compresi i semi, smaltendole immediatamente come rifiuto.

Nelle more del procedimento amministrativo, è poi entrato in vigore il c.d. decreto sicurezza (D.l. n. 48/2025, conv. L. n. 80/2025), il cui art. 18 sancisce il divieto di importazione, cessione, lavorazione, distribuzione, commercio, trasporto, invio, spedizione e consegna delle “infiorescenze di canapa, anche in forma semilavorata, essiccata o triturata, o contenenti tali infiorescenze, compresi gli estratti, le resine e gli oli da esse derivati”. Il Consiglio di Stato precisa che le questioni pregiudiziali attengono alla disciplina della legge n. 242/2016 applicabile ratione temporis, nella sua versione precedente all’entrata in vigore della novella del 2025. Il ricorso attiene infatti all’impugnazione del Decreto del Ministero delle Politiche Agricole Alimentali e Forestali, adottato di concerto con il Ministero della Transizione Ecologica e il Ministero della Salute del 21 gennaio 2022 e pubblicato in G.U. il 18 maggio 2022, recante “Elenco delle specie di piante officinali coltivate nonché criteri di raccolta e prima trasformazioni delle specie di piante officinali spontanee”: tale decreto, soggetto alle previsioni della L. n. 242/2016 nella versione vigente sino all’aprile 2025, non è stato nel frattempo modificato o sostituito e deve essere dunque valutato rispetto al quadro normativo previgente la modifica. È chiaro però che la soluzione della CGUE avrebbe un impatto sulla stessa interpretazione della normativa sopravvenuta, stante la (almeno parziale) sovrapposizione dei divieti della cui compatibilità con il diritto eurounitario il Consiglio di Stato sospetta.

La questione pregiudiziale interroga dunque la CGUE sulla compatibilità della normativa nazionale – in particolare il combinato disposto degli artt. 14 e 17 e della Tabella II del D.P.R. n. 309/90 e dagli articoli 1 e 2 della L. n. 242/2016, nel testo vigente sino all’11 aprile 2025 e per come interpretata dalla giurisprudenza nazionale – rispetto alla normativa dell’Unione Europea. I giudici europei saranno chiamati a stabilire, in particolare:

1. se gli articoli 38 T.F.U.E., e previsioni delle Direttive 2002/53/CE, 2002/57/CE, dei Regolamenti n. 1307/2013, 1308/2013, 2115/2021 e 126/2022, relativi alla politica comune dell’agricoltura, ostino a una normativa nazionale che non consente di coltivare e utilizzare le piante di cannabis sativa appartenenti alle varietà iscritte nel catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole di cui alla Direttiva 2002/53/CE, nel rispetto dei limiti di THC di cui all'articolo 32, paragrafo 6, e dell'articolo 35, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 1307/2013, al fine di utilizzarne le foglie, le infiorescenze, la resina e l’olio, incluso quello estratto dai semi, indipendentemente dal tasso di THC presente nelle suddette parti della pianta;
2. se gli articoli 34, 35 e 36 del TFUE, in materia di restrizioni all’importazione/esportazione, oltre alla Decisione quadro 2004/757/GAI del Consiglio, del 25 ottobre 2004 e alle previsioni dei Regolamenti n. 178/2002 e 1223/2009, ostino alla normativa nazionale nella parte in cui non consente di coltivare e utilizzare le piante di cannabis sativa appartenenti alle varietà ammesse a livello europeo, ai fini della produzione e commercializzazione delle foglie, delle infiorescenze e dei relativi derivati. Rispetto alle parti della pianta legalmente utilizzabili in altri Stati dell’Unione Europea, in particolare, la normativa nazionale finirebbe per imporre restrizioni alle esportazioni ed alle importazioni, non giustificabili in forza di ragioni di tutela della salute o della pubblica sicurezza o dell’ordine pubblico, tenuto conto del fatto che il tasso di THC contenuto nelle foglie e nelle infiorescenze delle piante di tali varietà è, per definizione, estremamente contenuto.

Per le ragioni esposte, il Consiglio di Stato dubita che la L. n. 242/2016, in combinato disposto con il D.P.R. 309/90, possa dirsi conforme alle norme europee, e rimette alla Corte di Giustizia una questione pregiudiziale di impatto significativo: ove questa rinvenisse un effettivo contrasto con il diritto dell’UE, i giudici sarebbero chiamati a disapplicare la normativa interna, con effetti sulla stessa criminalizzazione delle condotte relative alla lavorazione e commercializzazione della cannabis light, suscettibili di estendersi ben oltre i confini del contenzioso amministrativo che ha dato origine alla questione.