Il contributo esamina la legge 9 ottobre 2026, n. 180 nella prospettiva della “nuova stagione” della legalità penale introdotta dalla Costituzione: garanzia di libertà, come nel sistema liberale dello Statuto albertino e del Codice Zanardelli, ratio democratica e garanzia di legittimità della legge e della sua applicazione giudiziaria. Il contrasto tra la previsione del «premio di governabilità», l’evoluzione (sia pure ambigua) in senso senz’altro maggioritario del sistema istituzionale italiano, le discipline della potestà legislativa in materia penale, della revisione costituzionale e dell’elezione degli organi costituzionali di garanzia ancora legate al precedente regime rigorosamente proporzionale è un problema che non può sfuggire all’attenzione della letteratura penalistica che si autorappresenta come scienza del limite.

***

1. Può un penalista occuparsi della nuova legge elettorale? Il modello fondato sull’art. 25 della Carta introduce nel discorso sulla “legalità penale”, che non era certo sconosciuta allo Statuto albertino e al Codice Zanardelli, una «nuova stagione», connotata tra l’altro da novità – il carattere rigido della riserva e la sorveglianza “diretta” o “indiretta” delle istituzioni di garanzia (in particolare) – che sembrerebbero sopravanzare «l’orizzonte specialistico del diritto penale»[1].

Il condizionale si impone perché lo scantonamento dai binari più consueti della “criminalistica liberale” è solo apparente, se non per un certo mos di guardare alla res nova della Carta nell’ottica dello Stato di diritto e non della democrazia costituzionale. Non dovremmo dubitare, infatti, che «il principio penalistico di legalità deve … orientarsi anch’esso in senso democratico»[2]. Una direzione della quale è parte costitutiva l’impegno di continuare, senza sosta e senza tentennamenti, a individuare e denunciare i fattori di degenerazione del sistema quale condizione necessaria, anche se molto probabilmente insufficiente, per la (ri)costruzione di un diritto penale conforme ai principi costituzionali[3]. Sia pure con declinazioni anche profondamente diverse, è un orizzonte pressoché universalmente condiviso; appartiene alla κοινωνία della “scienza” penale la consapevolezza che l’autorappresentazione in termini di “scienza” del limite trova nel deposito assiologico costituzionale il primo e più consistente riferimento. Ciò nonostante, non è detto che il sillogismo si chiuda: la scienza penale è scienza dei limiti – innanzitutto costituzionali – del potere punitivo; questo limite è iscritto nella democrazia costituzionale; il limite del potere punitivo che la scienza penale “coltiva” è (anche) quello della democrazia costituzionale comprese le interferenze sulla conformazione delle stesse “soglie” che scaturiscono dalle condizioni istituzionali che le rendono effettive.

Ciò nonostante, l’approdo della letteratura penalistica ad una riflessione sul rapporto tra diritto penale e la nuova legge elettorale, variamente denominata “melonellum” o “stabilicum”, potrebbe comunque essere percepito come un deragliamento – invece che un mero “scarto” – rispetto al metodo suo proprio. Si tratta senza dubbio di una terra di confine. Giovanni Fiandaca introduce una riflessione su “legalità penale e democrazia” esprimendo la consapevolezza di assecondare una «angolazione prospettica» che «può apparire inusuale, se non proprio eccentrica». Se lo “scrutinio” delle inferenze della l. n. 180 del 2026 è senza dubbio una zoomata di questo tema, si comprende che la sensazione di inusualità e eccentricità può apparire maggiore, in misura che sarà molto influenzata dalle già evocate “declinazioni anche profondamente diverse”.

E, quindi, può la letteratura penalistica occuparsi della nuova legge elettorale, senza deragliare rispetto al metodo che le compete? Una risposta secca a questo interrogativo non esiste ma è possibile esporre gli argomenti che giustificano una soluzione positiva.

 

2. La legge n. 180 del 2026 in pillole. Prima di fare cenno a questi elementi è indispensabile tratteggiare in estrema sintesi i contenuti salienti della nuova disciplina. L’elemento chiave è il c.d. “premio di governabilità” che vale 70 deputati e 35 senatori, assegnati a liste circoscrizionali definite su base regionale. L’attribuzione di questi seggi è subordinata al concomitante verificarsi di due condizioni: che una lista o una coalizione ottenga più voti a livello nazionale in entrambi i rami del Parlamento; che la medesima formazione ottenga almeno il 42% dei voti validi alla Camera e al Senato. Per la prima è previsto un limite massimo di 220 deputati. Vuol dire che la somma dei seggi attribuiti su base proporzionale e di quelli assegnati mediante il “premio” non può superare questa soglia alla quale, però, non concorrono gli 8 deputati della “circoscrizione estero”; il “tetto” per il Senato è di 113 seggi senza considerare, anche in questo caso, i 4 senatori della “circoscrizione estero”.

 

3. La nuova legge e la ratio democratica. La riforma esaspera «il problema della rappresentatività» che, secondo Tullio Padovani, prima ancora della nuova legge, si poneva «con una evidenza singolare, indotta da una legislazione elettorale di carattere “plebiscitario”, dagli esiti assai poco democratici, perché finisce – com’è risaputo – col trasformare le camere programmaticamente ‘elettive’ in camere effettivamente ‘nominate’, con la ratifica di un voto distorsivo»[4].

La nuova disciplina, infatti, vulnera profondamente la «sola ragione che giustifichi la scelta del potere legislativo come unico detentore del potere normativo in materia penale»[5] principalmente sotto tre profili: innanzitutto, riduce la rappresentatività delle Camere, tracciando uno scarto molto ampio – forse eccessivo – tra corpo elettorale, percentuale dei voti ottenuti dalla maggioranza che consegue il “premio di governabilità” e quota dei seggi attribuiti. E non solo. Il nuovo sistema livella l’esito elettorale della Camera e del Senato che, in quasi tutte le elezioni recenti, vuoi per la diversa composizione anagrafica della base elettorale, vuoi per la diversa conformazione dei collegi, aveva restituito risultati almeno parzialmente diversi. Con la riforma, nell’ipotesi che un partito o una coalizione conquisti il “premio di governabilità”, i due rami del Parlamento avranno esattamente la stessa composizione. Senza dubbio – come ha sancito la Consulta con la sentenza n. 35 del 2017 – il sistema italiano resta un bicameralismo paritario che quindi richiede una certa omogeneità nella composizione dei due rami del Parlamento. Allo stesso tempo, tuttavia, nella medesima sentenza la Corte esclude che una qualche disomogeneità possa essere considerata illegittima. È dunque lecito affermare che l’azzeramento di ogni differenza tra Camera e Senato rischia di trasformare il passaggio dei progetti/disegni di legge da un ramo all’altro del Parlamento in spettacolo di “teatrocrazia”[6], destinato ad alimentare ulteriormente la delegittimazione delle istituzioni democratiche. Nella stessa prospettiva sarebbe ingenuo non considerare la cospicua presenza di un vero e proprio “plotone” di 105 nominati nelle liste circoscrizionali di Camera e Senato che riceve l’investitura dalle segreterie delle forze politiche e solo indirettamente dagli elettori, chiamati – anzi costretti – a ratificare in blocco scelte prese lontano dalle urne.

La riforma sterilizza – più di quanto già sia inertizzato – il ruolo del Parlamento rispetto al governo, con l’effetto di ridurre il significato di garanzia dell’attribuzione del monopolio «della produzione delle norme penali» al Parlamento sotto il profilo della «garanzia della libertà dei cittadini», corrispondente alla «più accentuata preclusione degli interventi del potere esecutivo»[7].

La l. n. 180 del 2026, infine, miniaturizza il ruolo dell’opposizione rispetto alla maggioranza. Mentre in altri paesi – come la Spagna e la Germania – la garanzia della riserva di legge viene rafforzata sotto diversi profili, la nuova legge debilita la ratio democratica della garanzia, già magistralmente espressa sottolineando la «centralità della istituzione parlamentare, come luogo atto a promuovere una vera dialettica tra tutte le forze politiche … che non si accontenta del criterio puramente maggioritario: piuttosto, le deliberazioni in materia di delitti e pene, per risultare autenticamente democratiche, dovrebbero essere adottate mediante un coinvolgimento attivo delle stesse forze di opposizione in termini di concorso di punti di vista o, meglio ancora, di vera e propria co-decisione»[8].

 

4. L’attrito tra la nuova legge e la disciplina della revisione costituzionale. Lo sbilanciamento dei rapporti tra Parlamento e Governo, maggioranza e opposizione si riflette anche sulla procedura di revisione costituzionale e sulle istituzioni di garanzia la cui disciplina è plasmata con riferimento ad un sistema “parlamentocentrico”, con percentuali di partecipazione al voto molto alte, sorretto da un regime elettorale proporzionale di partiti popolari tra loro in competizione anche per decimali del suffragio universale; un sistema, già sbiadito sul piano della “costituzione” materiale, che la nuova legge ha definitivamente cancellato. 

Il regime della revisione costituzionale, purtroppo, da decenni è finito nell’orbita sincrona delle maggioranze di turno che, con sempre più miope determinazione, hanno provocato effetti di “legificazione” delle riforme della Carta, approvate senza raggiungere la soglia dei 2/3 dei voti. Di conseguenza, nell’ultimo quarto di secolo si sono concentrati tutti i referendum costituzionali dell’ottuagenaria storia repubblicana italiana e in tre casi su quattro l’esito della votazione è stato negativo, con una prevalenza sempre abbastanza netta dei no. Se questa lezione delle urne non verrà compresa, in assenza – si insiste – di correttivi che adeguino al nuovo sistema una disciplina pensata con riferimento ad un modello elettorale puramente proporzionale, il “premio di governabilità” non potrà che peggiorare ancora di più la situazione con effetti anche sul sistema penale che trova nella Costituzione «Il punto di riferimento e di salvataggio». Una difesa che non è retorica mitizzante di «un testo che ha più di settant’anni sulle spalle» ma consapevolezza che nella Carta «è delineato un mirabile equilibrio tra i diritti e una giustizia penale dal “volto umano”, aliena da quel furore punitivo che oggi si intende accreditare in nome di una falsa democrazia. Nella Costituzione … circola il senso del limite e della ragionevolezza del diritto penale e il riconoscimento fondamentale che la giustizia penale non può essere modellata solo sui fatti criminosi ma anche e soprattutto sull’uomo che delinque. E la Costituzione è la radice prima e vera della nostra democrazia, che non s’identifica certo con la volontà del “legislatore” di turno»[9].

 

5. L’attrito tra la nuova legge e la disciplina delle “istituzioni di garanzia”. Sotto questo aspetto, la novità più significativa della nuova legge riguarda il Presidente della Repubblica. Dopo il terzo scrutinio, con il c.d. “premio di governabilità”, la maggioranza da sé, anche senza il contributo dell’opposizione e dei delegati regionali – che, in ogni caso, almeno in parte, saranno esponenti della stessa formazione/coalizione politica –, potrebbe essere in grado di eleggere il Capo dello Stato[10], con effetti a cascata sulla Corte costituzionale e sul Consiglio superiore della magistratura che rischiano di subire il medesimo destino di cattura nell’orbita delle forze politiche di governo.

Certo, il “premio di governabilità” non sfora la soglia richiesta, dopo i primi scrutini, per l’elezione dei membri della Corte costituzionale di nomina parlamentare[11]; è altrettanto certo, tuttavia, che lo stesso “premio di governabilità” riduce a (circa) 30 il numero dei voti che la maggioranza deve acquisire dall’opposizione per raggiungere la soglia dei 3/5 del collegio elettorale prevista dopo la terza votazione. L’effetto sulla ripartizione di questo “equilibrio” dipenderà anche dalle circostanze in cui si svolgeranno di volta in volta le elezioni e dal numero di giudici da nominare ma – in linea di tendenza – è ragionevole supporre che la disponibilità della maggioranza a fare spazio alle istanze dell’opposizione rifletterà le percentuali cui si è fatto cenno. Uno scenario di cattura da parte della (stessa) maggioranza al quale potrebbero concorrere i giudici di nomina presidenziale, se – come non è irragionevole temere – anche il Capo dello Stato subirà lo stesso destino di attrazione nel perimetro delle forze di governo. Si può contestare a queste considerazioni di essere pessimistiche e persino irriguardose nei confronti di istituzioni così prestigiose. Si può sperare che valga il principio del c.d. effetto formativo del ruolo: «Normally, one becomes what one plays at»[12]. Di sicuro, con la l. n. 180 del 2026 la raffinata e complessa architettura della Corte costituzionale delineata dai costituenti viene stravolta.

Le stesse considerazioni valgono, ma solo in parte, per il CSM, sul quale comunque pesano da tempo gli effetti negativi del c.d. “correntismo”, che tutti denunciano ma per i quali, al momento, non sembra essere stata trovata una soluzione, se non nelle dichiarazioni di impegno a cambiare rotta rispetto alle più gravi distorsioni del passato. Una differenza fondamentale è nella composizione dell’organismo dove i magistrati – senza nemmeno considerare il Primo Presidente della Corte di Cassazione e il Procuratore generale – sono in numero doppio rispetto ai c.d. laici. Parzialmente diverse sono anche le regole per l’elezione dei componenti non togati di nomina parlamentare. Il quorum dei tre quinti (in luogo di quello dei due terzi), che “scatta” dopo il secondo scrutinio, viene calcolato con riferimento ai votanti e non agli aventi diritto. È un parametro che introduce un elemento di incertezza che, tuttavia, non va sopravvalutato. L’esperienza, infatti, indica percentuali di partecipazione molto elevate alle sedute congiunte dedicate all’elezione dei “laici” del CSM. In questo ambito – sia pure con effetti diversi rispetto a quelli illustrati con riferimento alla Consulta – si può, quindi, riferire al CSM la preoccupante osservazione di un’alterazione della configurazione originaria dell’organismo.

Occorre, dunque, difendere la Costituzione e le istituzioni che la difendono: il Presidente della Repubblica, che ha sempre dimostrato di non restare indifferente – anche mediante un discreto esercizio della moral suasion – dinanzi a dubbi di irragionevolezza della legislazione penale[13]; la Corte costituzionale, la nostra Antigone – come ha scritto Francesco Palazzo – perché alla Consulta compete di assicurare «una tutela effettiva dei principi e dei diritti fondamentali incisi dalle scelte sanzionatorie del legislatore»[14]; il Consiglio Superiore che – di là di alcune più o meno rilevanti distorsioni operative – assicura l’indipendenza della magistratura, la separazione dei poteri e, quindi, concorre alla garanzia della libertà; garanzia che viene meno «se il potere giudiziario non è separato dal potere legislativo e da quello esecutivo»[15].

 

6. Conclusioni. La nuova legalità costituzionale e democratica è molto più ricca del principio di legalità di matrice liberale che non resse l’impatto dei totalitarismi: non è più solo garanzia di libertà nei confronti dell’esecutivo e del potere giudiziario; è ratio democratica e garanzia che la legge è legittima solo se conforme alla Costituzione.

Al penalista, pertanto, la riforma interessa nella misura in cui il “premio di governabilità” pauperizza il contenuto democratico della legge, la garanzia di controlli sulla stessa legislazione e sull’esercizio della giurisdizione che siano davvero indipendenti rispetto alle maggioranze parlamentari; a preoccupare è l’assenza, accanto alla l. n. 180 del 2026, di riforme sull’esercizio del potere legislativo in materia penale e sui meccanismi elettivi delle istituzioni di garanzia. Sono interventi indispensabili per scongiurare il rischio che il “premio di governabilità” funga da maglio per scardinare i limiti alla cui difesa la scienza penale si è votata.