Opinioni  
21 Gennaio 2020


La riforma dei due orologi: la prescrizione fra miti populisti e realtà costituzionale


Oliviero Mazza

1. La prescrizione quale sanzione per la violazione del principio della ragionevole durata del processo. – In queste ore il tema della riforma della prescrizione del reato è al centro del dibattito politico. Compito del giurista non dovrebbe essere quello di piegare i propri argomenti in favore di una tesi di parte, ma di fornire elementi di chiarezza utili al confronto, ricordando, soprattutto, la cornice costituzionale ed europea all’interno della quale le scelte legislative saranno costrette a muoversi.

Ed è proprio questa la finalità delle brevi considerazioni che seguiranno, senza però dimenticare che sul terreno della prescrizione e della durata del processo penale si misura, forse più che su ogni altro, il grado di civiltà di un popolo e la qualità della democrazia.

Civiltà e democrazia che oggi appaiono in crisi profonda, almeno stando alla vulgata ministeriale per cui la prescrizione garantisce l’impunità ai colpevoli, gli avvocati difensori chicaneurs sono responsabili dell’allungamento dei tempi processuali, le impugnazioni sono orpelli inutili proposti solo a fini dilatori. Impostare su tali presupposti distorti la discussione significa cedere ai falsi miti che continuano a intorbidire l’opinione pubblica. Non va meglio quando si cerca di individuare il fondamento costituzionale della prescrizione sul terreno del diritto penale sostanziale, evocando il tempo dell’oblio sociale, del venir meno dell’interesse collettivo alla punizione del fatto. Nella vendicativa società contemporanea non esiste più il tempo dell’oblio, ma solo quello della memoria, non riscuotendo alcun credito l’idea «che, a certe condizioni, tempori cedere, sia una soluzione saggia»[1].

Occorre, invece, riportare la questione nella sua reale dimensione costituzionale che è quella del tempo dell’avvio e della celebrazione del processo, quel tempo che viene confiscato all’esistenza dell’imputato in attesa di giudizio e che in una democrazia compiuta non può essere illimitato. Nei rapporti fra autorità e cittadino si deve trovare un punto di equilibrio rappresentato da un certo lasso di tempo raggiunto il quale o lo Stato è in grado di accertare compiutamente la responsabilità, vincendo la presunzione d’innocenza, oppure l’accusato deve essere per sempre liberato dal giogo della pretesa punitiva che fino a quel momento ne ha condizionato la vita.

Su questa solida premessa, una prima considerazione non può che riguardare i rapporti fra la disciplina della prescrizione e il principio costituzionale di ragionevole durata del processo. Comunque la si voglia leggere, garanzia oggettiva o soggettiva, diritto immediatamente precettivo o norma programmatica rivolta al legislatore, la previsione dell’art. 111 comma 2 Cost. impone tempi certi e comunque limitati all’accertamento processuale sulla base dell’assioma per cui un processo di durata potenzialmente illimitata è per ciò stesso irragionevole. Basterebbe questa semplice notazione per comprendere l’intrinseca illegittimità della più recente riforma Bonafede che blocca il corso della prescrizione alla sentenza di primo grado e rende gli imputati eterni giudicabili nei gradi di impugnazione.

L’art. 111 comma 2 Cost. assegna rilievo costituzionale al dato temporale che diviene requisito strutturale del giusto processo. Fino ad oggi la prescrizione ha costituito, nella prassi applicativa, la sanzione per la violazione del principio costituzionale di ragionevole durata del processo. E come tutte le sanzioni ha agito sia sul piano della prevenzione speciale, bloccando il singolo processo di durata irragionevole, sia sul piano della prevenzione generale, come deterrente per l’eccessiva durata dei processi, come stimolo potentissimo al contenimento dei tempi delle attività processuali.

Anche per i detrattori della prescrizione è innegabile che i giudici e i pubblici ministeri lavorino più celermente quando sul loro tavolo corrono le lancette dell’orologio della prescrizione. Quando, invece, questo orologio è bloccato, come accade attualmente per effetto della riforma Bonafede, i tempi del processo sono inevitabilmente destinati a dilatarsi. Attualmente perché gli effetti deleteri del blocco della prescrizione dopo la sentenza di primo grado sono già attuali, a dispetto della fake news, propalata dallo stesso Ministro della Giustizia, che vorrebbe l’applicazione delle nuove norme a regime solo tra qualche anno. Pensiamo allo sventurato che, arrestato in flagranza di reato il 1° gennaio 2020, processato e condannato il giorno successivo, abbia proposto appello avverso la sentenza di condanna (ma potrebbe essere stato anche assolto con appello del pubblico ministero): già in questo mese di gennaio 2020 avrà assunto la triste condizione dell’eterno giudicabile in attesa di un giudizio d’appello che non incontrerà alcun limite temporale.

Occorre allora chiedersi quale sarà il destino del principio costituzionale della ragionevole durata del processo, una volta venuta meno la sanzione per la sua violazione. Inutile dire che una regola non presidiata da sanzioni in caso di inosservanza rischia di rimanere priva di effettività.

Questo è lo scenario odierno: un principio, la ragionevole durata del processo, destinato a operare solo quale regola di indirizzo per il legislatore, ma non più direttamente applicabile nei singoli processi, sprovvisto di conseguenze in caso di inosservanza.

Avendo ben chiaro il ruolo giocato dalla prescrizione nel sanzionare l’inosservanza del principio costituzionale, nessuno potrebbe predicarne l’abbandono. Anzi, sarebbe da rimeditare la legittimità dello stratificarsi di previsioni volte a rendere molti reati, francamente troppi, già oggi imprescrittibili o difficilmente prescrittibili. È chiaro che un termine di  prescrizione troppo ampio, ad esempio di 18-20 anni, non potrebbe assolvere al ruolo di presidio effettivo per la durata ragionevole del processo.

Poste queste premesse, si può già trarre una prima conclusione. La prescrizione non è in sé capace di garantire la durata ragionevole del processo, ma rappresenta la sanzione per i casi limite in cui comunque tale ragionevole durata è stata superata, a volte anche ampiamente superata. Una sorta di valvola di sicurezza in grado di attivarsi automaticamente quando ormai si è oltrepassata ogni soglia di tollerabilità civile della pena processuale, sulla base del presupposto, di carneluttiana memoria, che la pendenza stessa del processo costituisca una pena per l’imputato.

 

2. Il principio della durata ragionevole del processo quale garanzia strumentale per la tutela di altri valori costituzionali. – L’obiezione che viene normalmente mossa a questo inquadramento della prescrizione-sanzione è che si può registrare uno scollamento fra i tempi del reato e i tempi del processo. Il reato potrebbe essere stato scoperto tardivamente, con prescrizione che matura già alle prime battute di un processo di durata estremamente ridotta, oppure il reato potrebbe essere stato individuato immediatamente dopo la sua commissione, lasciando così ampio spazio alla celebrazione di un processo di lunga durata. La considerazione risponde indubbiamente al vero, ma non coglie nel segno se si considera il principio costituzionale nella sua effettiva portata e in tutti i suoi corollari.

Occorre ammettere che, almeno finora, è mancato un adeguato approfondimento dogmatico del principio sancito dall’art. 111 comma 2 Cost. Soprattutto la dottrina è responsabile di tale mancanza, essendosi concentrata solo sul contraddittorio, quasi dimenticando ogni altro aspetto essenziale del giusto processo costituzionale, dal principio di legalità processuale, a quello di immediatezza, alla tempestiva contestazione dell’accusa per finire, appunto, con la ragionevole durata del processo.

Non è questa la sede per rimediare a tale carenza di approfondimento, ciò nondimeno è indispensabile per il prosieguo dell’argomentazione fornire almeno un generale inquadramento dogmatico alla questione.

La ragionevole durata del processo è un valore in sé, essendo teleologicamente orientata a scongiurare la già ricordata pena processuale, ma è, soprattutto, una garanzia strumentale sia per assicurare l’effettività di altri cardini del giusto processo, dal diritto di difesa, al contraddittorio fino alla presunzione d’innocenza che non potrebbe reggere in rapporto alla figura degli eterni giudicabili introdotti nel sistema dalla riforma Bonafede, sia per rendere concretamente attuabile la finalità rieducativa della pena che risulterebbe inevitabilmente frustrata se la condanna sopravvenisse in un tempo troppo lontano dal reato, quando la personalità del condannato sarebbe inevitabilmente mutata rispetto al contesto in cui è stata tenuta la condotta deviante.

Considerando, dunque, il profilo strumentale del principio, quale garanzia di secondo grado, volta a soddisfare le primarie esigenze tanto di effettività dei diritti di difesa in senso lato quanto di finalismo rieducativo della pena, non è difficile cogliere il corollario necessitato del diritto a essere giudicati in tempi ragionevoli costituito dal diritto a essere processati entro un tempo ragionevole dalla commissione del reato.

Non avrebbe altrimenti senso predicare la ragionevole durata dello svolgimento processuale, anche quale garanzia del diritto di difesa, se ancor prima, non fosse garantito il preciso diritto a un processo per fatti non eccessivamente risalenti. Qualora, infatti, si registrasse un eccessivo scollamento temporale fra il reato e il processo, tutto il castello delle garanzie processuali, compresa la concentrazione dell’accertamento, finirebbe per crollare, così come sarebbe vanificata la finalità costituzionalmente imposta alla pena.

Si può dunque ritenere, a livello di interpretazione sistematica del dato costituzionale, che il diritto alla ragionevole durata del processo implichi, quale corollario indefettibile, il diritto a che il processo stesso prenda avvio in un tempo tale da non pregiudicare l’esercizio effettivo del diritto inviolabile di difesa.

Così correttamente inquadrate tanto la portata del principio costituzionale quanto la ratio della prescrizione-sanzione, è agevole concludere che il processo può avere una durata irragionevole ancor prima della prescrizione, nel caso, ad esempio, della scoperta immediata del reato, ma quando risulta maturata la prescrizione, il processo è sempre di durata irragionevole in quanto lo Stato si palesa inadempiente all’obbligo costituzionalmente imposto, non essendo riuscito, peraltro nei tempi da lui stesso prestabiliti, a scoprire, dimostrare e accertare definitivamente il reato e le relative responsabilità.

 

3. Lo sviluppo ordinario del processo e i giudizi di impugnazione. – Il riferimento all’accertamento definitivo non è casuale. Nel sistema costituzionale non è consentito scindere il giudizio di primo grado da quelli di impugnazione, posto che, in forza della presunzione d’innocenza, il reato e la colpevolezza assumono giuridica esistenza solo dopo la condanna definitiva. Lo sviluppo ordinario del processo contempla anche l’eventuale celebrazione dei giudizi introdotti dalle impugnazioni, non a caso, denominate ordinarie.

L’accertamento di responsabilità è una questione aperta fino al giudicato e si compone di vari passaggi, tra i quali il nuovo giudizio di merito al quale può essere chiamato il giudice d’appello in presenza di una valida impugnazione che tocchi tutti i capi e tutti i punti della sentenza di primo grado.

L’appello, in particolare, non risponde alla logica del controllo della decisione di primo grado, ma a quella del nuovo giudizio, trattandosi di impugnazione devolutiva. Anche la recente riforma in tema di specificità dei motivi non ha, almeno per ora, modificato la natura del giudizio d’appello: il motivo deve essere connotato da specificità estrinseca per superare il vaglio di ammissibilità, ossia deve rappresentare una critica ragionata alla decisione impugnata, ma poi la cognizione del giudice di seconde cure non riguarderà la fondatezza dei motivi, dovendo giudicare direttamente ed ex novo i punti oggetto di critica (art. 597 c.p.p.). La presentazione dell’appello non fa sorgere il diritto a un controllo sulla correttezza del giudizio subito, ma attribuisce all’appellante il diritto a un nuovo giudizio di merito sui punti impugnati. Discorso diverso per la Cassazione, il cui giudizio sui motivi rientra effettivamente nella logica del controllo. Ma anche in questo caso, la ricostruzione che vorrebbe distinguere il diritto a essere giudicati in tempi ragionevoli in primo grado dal diritto a un controllo, senza più limiti di tempo, sulla correttezza del giudizio subito[2] si pone in aperto contrasto con la portata cronologica della presunzione d’innocenza: fino alla condanna definitiva la responsabilità dell’imputato è materia sub iudice, oggetto di accertamento processuale da contenersi in tempi ragionevoli. Del resto, per comprendere l’errore di impostazione insito nella distinzione sopra riportata basterebbe pensare ai casi di annullamento con rinvio che conducono alla celebrazione di un nuovo giudizio di merito. Fino a quando non sopravviene il giudicato, l’imputato è un presunto innocente in attesa di giudizio, senza ulteriori possibili distinzioni.

Alla luce di quanto detto, non si possono negare i rapporti strettissimi fra la disciplina della prescrizione e il principio costituzionale della ragionevole durata del processo o, addirittura, considerarli una «giuridicolaggine»[3]: la prescrizione è la sanzione per l’inosservanza del principio della durata ragionevole del processo e del suo corollario costituito dal diritto a che il processo abbia inizio in un tempo ragionevole dalla commissione del reato. Senza tale corollario il principio perderebbe la sua funzione di garanzia strumentale all’effettività del diritto di difesa. Dunque, quando matura (rectius, maturava) la prescrizione, il principio costituzionale risulta violato e l’estinzione del reato non è altro che la sanzione per l’inosservanza del principio stesso.

Non persuade nemmeno l’obiezione mossa da chi, in una visione esclusivamente sostanzialistica del problema, ritiene che «una prescrizione del processo, agganciata a discipline processuali della ragionevole durata del processo, farebbe della prescrizione (cioè della non punibilità) uno strumento ‘sanzionatorio’ (in senso improprio, metaforico) di disfunzioni del processo, e aprirebbe la strada alla non punibilità di delitti anche molto gravi in ragione della fuoriuscita da termini di durata del processo (o di una sua singola fase), senza riguardo al tempo trascorso dal commesso reato (che potrebbe essere anche molto breve, qualora il processo tempestivamente instaurato si sia poi arenato)»[4].

La pena non può prescindere dal processo, non esiste la punizione senza la dimensione processuale (nulla poena sine iudicio), diritto e processo sono le due facce della stessa medaglia. Se il processo non è giusto, se non è in grado di garantire i diritti fondamentali dell’accusato, è impossibile punire. È quindi naturale che le disfunzioni del processo portino alla non punibilità ed è coerente col sistema costituzionale che la prescrizione sia, nei fatti, la sanzione per la violazione del principio di ragionevole durata del processo inteso come garanzia primaria, ma anche, se non soprattutto, come garanzia strumentale per la tutela di altri beni costituzionali che vanno dal diritto di difesa, al contraddittorio, alla presunzione d’innocenza fino alla funzione rieducativa della pena.

 

4. La rilevanza costituzionale della prescrizione e la riforma dei due orologi. – Così impostata la questione, la conclusione appare scontata: la disciplina della prescrizione del reato ha rilevanza costituzionale e non può essere abrogata o sostanzialmente modificata, come avvenuto con la riforma Bonafede, senza determinare una diretta violazione dell’art. 111 comma 2 Cost. e una indiretta lesione di tutti gli altri interessi costituzionalmente rilevanti che risultano oggetto di protezione in via mediata.

Il delineato rapporto principio/sanzione rende palese l’attuale paradosso di una pluralità di discipline della prescrizione del reato, sia in modo diacronico – che per comodità espositiva potremmo denominare pre-Cirielli (ante 2005), Cirielli (2005), Orlando (2017), Bonafede (2020) – sia in modo sincronico, essendo i termini e le stesse modalità di calcolo della prescrizione differenziati in funzione della gravità (o presunta tale) dei reati, delle circostanze e del corrispondente binario processuale. In sintesi, un coacervo inestricabile di tempi spesso privi di qualsivoglia razionalità, a volte addirittura di difficile calcolabilità. Siamo ben lungi dalla netta sanzione che come una lama affilata dovrebbe calare sul processo in caso di superamento del principio di durata ragionevole, nella sua duplice accezione sopra indicata.

La vera questione che dovrebbe porsi la politica sarebbe, pertanto, quella di razionalizzare la materia della prescrizione in modo tale da consentirle di svolgere il ruolo di sanzione effettiva per l’inosservanza del principio.

Certamente, la riforma Bonafede non è emendabile, ma solo suscettibile di abrogazione, non potendosi in nessun modo escludere dal calcolo del tempo i giudizi d’impugnazione. E lo stesso difetto presenta la riforma Orlando, solo attenuata dal meccanismo di sospensione in luogo del blocco sine die. A Costituzione invariata, i giudizi d’impugnazione sono parte integrante dello svolgimento processuale e il tempo ragionevole del processo va giocoforza calibrato anche sulla loro durata. Si è già detto che è la portata cronologica della presunzione d’innocenza a segnare il tempo del processo fino al giudicato. Non a caso, l’imputato va considerato in attesa di giudizio sino alla decisione irrevocabile. È concettualmente sbagliato e costituzionalmente inammissibile introdurre un distinguo fra giudizio di primo grado e impugnazioni che sarebbero volte al controllo di tale giudizio: nel corso di tutti i gradi di giudizio la responsabilità dell’imputato è questione aperta, sub iudice. Dunque, tanto la riforma Orlando quanto quella Bonafede presentano evidenti profili di contrarietà all’art. 27 comma 2 nel combinato disposto con l’art. 111 comma 2 Cost.

Le linee di intervento, peraltro costituzionalmente obbligate, sono così ben tracciate: abrogare le riforme Orlando e Bonafede, accomunate dal vizio genetico di segnare una cesura fra il giudizio di primo grado e quelli di impugnazione, nonché dalla conseguente abnorme dilatazione dei tempi della prescrizione, e rivedere tutto il sistema della prescrizione, riducendone i termini e abolendo i casi di imprescrittibilità. Solo così sarebbe possibile ricondurre la prescrizione alla sua funzione di sanzione per l’inosservanza del principio costituzionale di ragionevole durata dell’accertamento.

Questo disegno riformista appare, nell’attuale congiuntura politica, un’utopia. La maggioranza di governo vede uniti in coalizione proprio i partiti che hanno generato le ultime due riforme Orlando e Bonafede di cui si auspica l’abrogazione. A questa considerazione politico-parlamentare, si aggiunga che nella società, scossa da pulsioni vendicativo-populiste, troverebbe scarsissimo credito l’idea, ancorché costituzionalmente orientata, di abolire i casi di imprescrittibilità del reato e di ridurre a razionalità tutti i termini oggi irragionevoli.

Alla presa d’atto dell’impraticabilità di soluzioni radicali si accompagna la constatazione che, proprio negli ultimi giorni, sembra farsi strada nel dibattito politico l’idea della cosiddetta prescrizione processuale, alla quale affidare il compito di garantire almeno la durata ragionevole del processo, ossia quel profilo di garanzia diretta che si riconosce comunemente all’art. 111 comma 2 Cost.

A prescindere dalla denominazione, prescrizione processuale o del reato, una nuova disciplina della durata del processo dovrebbe confrontarsi con i canoni europei dell’art. 6 § 1 Cedu sui quali è ricalcato, almeno in parte, l’art. 111 comma 2 Cost.

Per semplificare il discorso, la ragionevole durata del processo, predicata da entrambe le previsioni delle Carte fondamentali, non è un concetto casistico, indefinibile e, come tale, inattuabile. L’argomento per cui la ragionevole durata sarebbe un concetto relativo, condizionato dalle peculiarità della singola vicenda processuale e come tale non generalizzabile[5], prova troppo. Se è vero che l’art. 6 § 1 CEDU trova un’applicazione eminentemente casistica da parte della Corte europea, è altrettanto vero che dalle rilevazioni statistiche effettuate sulle decisioni assunte da quel Giudice si possono ricavare solide indicazioni di massima utili per definire un termine generale di durata ragionevole del processo. In tal senso, il rapporto CEPEJ del 2012 ha individuato le soglie massime di durata ragionevole: per un processo normale, che per noi potrebbe riguardare le contravvenzioni, svoltosi nei tre gradi di giudizio, compresa la fase delle indagini, quattro anni e tre mesi; per un processo complesso, che per noi potrebbe riguardare i delitti, svoltosi sempre nei tre gradi di giudizio, compresa la fase delle indagini, otto anni e cinque mesi [6].

Il legislatore interno sarebbe dunque obbligato, proprio in forza del principio enunciato dall’art. 111 comma 2 Cost., a garantire che ogni processo non ecceda queste soglie, a prescindere dalle peculiarità del caso concreto che potrebbero, semmai, giustificare un’ulteriore riduzione del tempo del processo, non certo il superamento di termini massimi già parametrati alla complessità dell’accertamento e al correlativo onere di celerità incombente sulle autorità procedenti, al netto dei ritardi addebitabili all’imputato che ovviamente vengono esclusi dal computo nelle decisioni europee.

Il dovere di attuare nella legislazione i termini massimi di durata ragionevole del processo trova il suo fondamento non solo nell’espressa previsione dell’art. 111 comma 2 Cost., scritta e pensata avendo come riferimento proprio l’art. 6 § 1 CEDU, ma anche nell’art. 117 comma 1 Cost.: considerato che la potestà legislativa va esercitata nel rispetto dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali, il legislatore non può eludere il dovere costituzionale di conformarsi all’art. 6 § 1 CEDU, così come interpretato dalla Corte EDU [7], garantendo ai processi una durata che di regola, al netto dei ritardi attribuibili alla volontà dell’imputato e sterilizzati dalle cause di sospensione, non ecceda il termine massimo di durata ragionevole espresso dalla giurisprudenza europea nell’interpretazione dell’art. 6 § 1 CEDU.

I termini appena ricordati, 4 anni e 3 mesi ovvero 8 anni e cinque mesi, dovrebbero costituire la base di qualsiasi riforma, processuale o sostanziale, volta a stabilire un tetto cronologico per la durata dei processi.

Se, dunque, si volesse limitare l’intervento al piano dei tempi processuali, l’istituto da considerare non sarebbe la prescrizione del reato, ma più precisamente la procedibilità dell’azione che non potrebbe essere iniziata o proseguita decorso un certo lasso di tempo.

Sotto il profilo dogmatico, il binomio tempo/improcedibilità appare molto più corretto rispetto a tempo/estinzione del reato. A ben considerare, il reato viene ad assumere giuridica esistenza solo dopo il suo accertamento definitivo, ossia solo dopo l’irrevocabilità della sentenza di condanna che afferma la sussistenza del fatto-reato e ne ascrive la commissione all’imputato. Prima di tale momento, e quindi nel corso del processo, il reato non esiste giuridicamente e sarebbe, di conseguenza, impossibile affermarne l’estinzione per effetto del decorso del tempo. Ma si tratta di una questione puramente teorico-ricostruttiva, dato che, nella dimensione legislativa, le cause di estinzione del reato convenzionalmente intervengono prima del suo accertamento, irrevocabile o meno.

La causa di improcedibilità legata al decorso del tempo potrebbe riguardare il superamento del limite complessivo di ragionevole durata indicato dalla giurisprudenza europea, ossia 4 anni e 3 mesi per le contravvenzioni e 8 anni e 5 mesi per i delitti, oppure potrebbe essere calibrata anche sul superamento di più brevi termini di fase, sulla falsariga di quanto previsto dall’art. 303 c.p.p. per la durata della custodia cautelare. Del resto, così come la privazione provvisoria della libertà personale deve cessare in seguito ai ritardi addebitabili all’autorità procedente, allo stesso modo la pena processuale deve concludersi se lo Stato non è in grado di condurre l’accertamento con la dovuta celerità. Il riferimento all’art. 303 c.p.p. va inteso, però, solo per l’idea di fondo, ossia per la partizione in termini di fase e complessivi diversamente articolati in funzione della gravità del reato o della pena inflitta, non certo per l’attuale disciplina resa contorta e farraginosa dall’interpretazione giurisprudenziale, spesso altamente creativa.

Il richiamo all’art. 303 c.p.p. è solo l’esemplificazione di un fenomeno spesso trascurato vale a dire che le norme processuali sono profondamente intrise del fattore cronologico: si pensi ai termini di durata delle indagini preliminari, a tutti i termini acceleratori, ai termini perentori, ma anche a quelli meramente ordinatori. Il tempo è da sempre una componente essenziale della disciplina processuale, si tratta solo di valorizzare questa dimensione cronologica collegandola a un’efficace sanzione qual è certamente l’improcedibilità dell’azione.

Se vi fosse una seria volontà politica, la legge di attuazione dell’art. 111 comma 2 Cost., nel senso dell’improcedibilità dettata dai ritardi dell’autorità procedente, sarebbe praticamente già scritta: basterebbe tenere fermo il limite cronologico massimo dettato dalla giurisprudenza europea e, in questa cornice, portare ad emersione i tempi del processo che già si trovano nel codice di procedura penale.

L’improcedibilità dell’azione legata al decorso del tempo darebbe così concreta e corretta attuazione all’idea grossolana della prescrizione processuale di cui si discute da tempo e che sembra riemergere anche nelle più recenti proposte di riforma. Rimarrebbe il nodo del tempo del reato e dei problemi che un processo avviato a grande distanza dal fatto solleva sia per l’effettività dei diritti processuali dell’accusato, sia per la qualità dell’accertamento, sia, infine, per la funzione rieducativa della pena eventualmente inflitta.

Il diritto a che il processo abbia inizio e si concluda a una distanza di tempo ragionevole dalla commissione del fatto non può essere garantito dalla “prescrizione processuale”, ma resta affidato alla prescrizione del reato, oggi comunque troppo dilatata per assolvere anche a questo più limitato compito. Prescrizione del reato e prescrizione del processo (rectius, improcedibilità dell’azione) sono, quindi, destinate a rimanere sempre in parallello, una bisognosa dell’altra, e meritano una complessiva riforma dei tempi della giustizia penale, la riforma dei due orologi, quello che misura il tempo del reato e quello che scandisce i tempi del processo.

 

5. La ricorrente tentazione della riforma processuale e la macchina giudiziaria senza benzina. – Solo dopo aver imposto limiti cronologici certi, tanto all’avvio del processo quanto alla sua ragionevole durata, si potrà anche pensare di deflazionare il carico giudiziario attraverso l’allargamento di percorsi alternativi. Il legislatore ha, infatti, il preciso compito di garantire a ogni accusato che il suo processo, nel rito ordinario e nei tre eventuali gradi ordinari di giudizio, si svolga in tempi ragionevoli, non potendo confidare ex ante sull’efficacia di procedimenti deflativi del dibattimento, come del resto insegna la storia stessa del codice di procedura penale, nato trent’anni fa nell’illusione di destinare addirittura il 90% del carico giudiziario alla definizione extra-dibattimentale. Non si può pensare di garantire la durata ragionevole del processo ordinario limitandone l’accesso e prevedendo sempre più ampie alternative. Occorre tenere nettamente separati il tema dei riti speciali da quello della prescrizione, tanto del reato quanto del processo. È un luogo comune sbagliato quello di credere che il mancato funzionamento dei procedimenti speciali, quantomeno nei termini quantitativi auspicati dal legislatore, sia stato determinato dall’aspettativa della prescrizione. Le scelte processuali degli imputati sono condizionate da una pluralità di fattori, molti dei quali non preventivabili e nemmeno razionalizzabili. In particolare, l’interesse preminente a rinviare il più possibile l’irrevocabilità e l’esecutività della condanna, strategia processuale che oggi sarebbe oggettivamente e paradossalmente favorita dal prevedibile allungamento dei tempi dei giudizi d’impugnazione conseguente proprio al blocco della prescrizione dopo la decisione di primo grado.

Non bisogna, più in generale, cadere nell’errore politico di sovrapporre la riforma del processo con la legge sulla sua ragionevole durata. Si tratta di questioni correlate, ma concettualmente distinte. Interrompere l’azione una volta decorso il tempo limite stabilito dalla giurisprudenza europea è un dovere costituzionalmente imposto, non solo dall’art. 111 comma 2 Cost., ma anche dall’art. 117 comma 1 Cost. Riformare il processo penale, invece, può essere opportuno, ma non è un’attività costituzionalmente doverosa, soprattutto se i progetti sono quelli, scadenti e deludenti, rappresentati dalle più recenti bozze ministeriali. La vigente disciplina processuale non presenta profili di così manifesta incostituzionalità che ne rendano urgente una radicale riforma; al contrario, già l’attuale durata dei processi penali e ancor più quella illimitata dei giudizi post riforma Bonafede si pongono al di fuori del perimetro delle garanzie costituzionali ed europee.

In aggiunta alla riforma dei due orologi, l’intervento realmente indifferibile non riguarda il versante legislativo, ma molto più banalmente quello organizzativo. Il dibattito politico è falsato in radice dalla mancata considerazione della principale causa dell’eccessiva durata dei processi penali costituita dalla scarsità delle risorse economiche dedicate alla giustizia penale. Prima di ritoccare nuovamente la veste lacera e consunta del codice di procedura penale, bisognerebbe investire ingenti risorse su un reclutamento straordinario dei magistrati e del personale amministrativo, infrangendo il tabù del numero chiuso, di fatto, dell’ordine giudiziario.

Finora non si è voluto affrontare il problema di trovare rimedi all’inefficienza della macchina giudiziaria che non riesce a compiere il tragitto che va dal reato al giudicato nei tempi (comunque eccessivi) della prescrizione. Si è ignorata la reale causa della patologia che non risiede certo né nella lunghezza del percorso processuale modulato su tutti i gradi di giudizio, né nei tempi di percorrenza dettati dalla prescrizione e nemmeno nel modello più o meno garantista o efficentista della macchina giudiziaria, ma molto semplicemente nella mancanza della benzina, ossia delle risorse umane e materiali necessarie per far funzionare la vettura.

Si è preferito scaricare il costo temporale dell’inefficienza sull’imputato, presumendone illegittimamente la responsabilità dopo la condanna di primo grado (Orlando) o, peggio ancora, prevedendo la sostanziale irrilevanza dei giudizi di impugnazione (Bonafede). Tuttavia, in un regime democratico e liberale, non è ammissibile che lo Stato faccia pagare ai cittadini imputati la sua incapacità di processarli in temi ragionevoli, soprattutto quando non si vogliono investire le risorse necessarie a garantire il funzionamento del sistema giudiziario. Nel valutare la riforma Bonafede, e prima ancora quella Orlando, bisogna uscire dagli steccati del diritto per coglierne l’intrinseca immoralità, connotato che supera la palese incostituzionalità di una gravissima svolta autoritaria.

 

 

[1] D. Pulitanò, La giustizia penale e il tempo, in Sistema penale, 12/2019, p. 16.

[2] G. Giostra, Un giusto equilibrio dei tempi, sfida per la nuova prescrizione, in Sistema penale, 13 gennaio 2020.

[3] Così testualmente G. Giostra, Un giusto equilibrio dei tempi, sfida per la nuova prescrizione, cit.

[4] D. Pulitanò, La giustizia penale e il tempo, cit., p. 15.

[5] G. Giostra, Un giusto equilibrio dei tempi, sfida per la nuova prescrizione, cit.

[6] Cfr. Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) - Analyse des délais judiciaires dans les Etats membres du Conseil de l'Europe à partir de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme (Etat au 31 juillet 2011). Questi dati risultano sostanzialmente confermati anche dalla più recente Analyse des délais judiciaires dans les Etats membres du Conseil de l’Europe à partir de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme adottata sempre dal CEPEJ nel corso della trentunesima riunione plenaria tenutasi  a Strasburgo il 3 e 4 dicembre 2018.

[7] V. Corte cost., sent. n. 348 e 349 del 2007; n. 49 del 2015.