• Protocollo d'intesa 29 dicembre 2022
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*Contributo pubblicato nel fascicolo n. 5/2023.

1. Pubblichiamo in allegato, per l'interesse, il Protocollo d’Intesa del 29 dicembre 2022 con cui il Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo ed i Procuratori distrettuali della Repubblica adottano linee guida e misure organizzative resesi necessarie a seguito delle modifiche apportate all’art. 4-bis ord. pen. dal decreto-legge n. 162 del 31 ottobre 2022, convertito con modificazioni in legge 30 dicembre 2022, n. 199.

2. Al fine di una più puntuale comprensione delle ragioni sottese all’adozione del Protocollo, ci pare possa essere di qualche utilità per il lettore offrire una ricognizione cronologica e sintetica delle vicende che hanno interessato la norma in esame. A venire in rilievo, come è noto, è la disciplina dell’accesso ai benefici penitenziari per gli autori di reati c.d. ostativi “di prima fascia”, cioè di delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell’ordine democratico mediante il compimento di atti violenti; delitti di stampo mafioso; delitti relativi a nuove forme di schiavitù; delitti riferibili al rapporto tra minori, prostituzione e pornografia; delitti in materia di stupefacenti e contrabbando; delitti afferenti alla violenza sessuale e delitti in materia di immigrazione[1].

2.1. Come noto, l’introduzione dell’art. 4-bis nell’ordinamento penitenziario (l. 26 luglio 1975, n. 354) si deve al d.l. 13 maggio 1991, n. 152, conv. in l. 12 luglio 1991, n. 203, il quale ha gettato le basi del “sistema differenziato” di accesso ai benefici penitenziari, che ancora oggi distingue il regime ordinario da quello riservato ai condannati per delitti di criminalità organizzata[2]. La disciplina, come originariamente pensata, già prevedeva per detti gravi reati un differente regime probatorio per l’accesso ai summenzionati benefici, richiedendo, in particolare, che fossero acquisiti “elementi tali da escludere l’attualità di collegamenti con la criminalità organizzata”[3]. Nondimeno, la norma - ad un anno dalla sua introduzione - è stata oggetto di un nuovo intervento riformatore, volto ad inasprirne le previsioni, quale reazione all’ondata di allarme sociale innescata dalle tragicamente note stragi di mafia del ’92: con il d.l. 8 giugno 1992, n. 306, infatti, il legislatore introduce una presunzione assoluta di pericolosità sociale del condannato per reati ostativi di prima fascia che non collabori utilmente con la giustizia, ai sensi dell’art. 58-ter o.p.. La rigidità della disciplina viene, tuttavia, attenuata già in sede di conversione del decreto-legge, prevedendo la l. di conv. 356/1992 la possibilità di superare la preclusione qualora la collaborazione richiesta risulti “oggettivamente irrilevante”[4]. Ancora nel senso di mitigare il più severo trattamento di cui si è detto, la Corte costituzionale con le sentenze 27 luglio 1994, n. 357, e 1 marzo 1995, n. 68, ha esteso l’equiparazione tra collaborazione utile e collaborazione irrilevante alle ulteriori ipotesi di collaborazione inesigibile (per limitata partecipazione del condannato al fatto di reato) e di collaborazione impossibile (per intervenuto accertamento con sentenza irrevocabile dei fatti e delle responsabilità). Sulla base di queste ultime indicazioni della Giudice delle leggi, il legislatore è intervenuto nel 2002 dando forma al comma 1-bis, che, nella versione vigente fino al 30 ottobre 2022[5], definiva normativamente i casi in cui i benefici penitenziari potevano essere concessi anche in assenza di un’utile collaborazione del condannato, previa acquisizione di elementi tali da escludere l’attualità di collegamenti con la criminalità organizzata, terroristica od eversiva.

2.2. Non essendo questa la sede per una cronologia più approfondita e dettagliata delle vicende giurisprudenziali e normative che hanno seguito i fondamentali passaggi di cui si è poc’anzi detto[6], veniamo ora alle più recenti modifiche che hanno interessato l’art. 4-bis o.p.. Il d.l. 162/2022 segna l’ultima tappa dell’iter avviato con la rivoluzionaria sentenza costituzionale n. 253 del 2019[7], nel corso del quale abbiamo visto delinearsi il nuovo volto della disciplina concernente il divieto di concessione dei benefici penitenziari nei confronti dei detenuti o internati per reati c.d. “ostativi” che non collaborano con la giustizia[8]. Come noto, la Corte costituzionale, pronunciandosi con l’anzidetta sentenza additiva, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 4-bis, comma 1, o.p., nella parte in cui non prevedeva la possibilità per i condannati c.d. “ostativi” non collaboranti di accedere al beneficio dei permessi premio, qualora fossero stati acquisiti “elementi tali da escludere sia l’attualità di collegamenti con la criminalità organizzata, sia il pericolo del ripristino di tali collegamenti”[9]. Dando seguito alle pronunce che, in quegli anni, avevano portato al riconoscimento dei principi di progressività trattamentale e di flessibilità della pena quali essenziali corollari del principio di rieducazione[10], pertanto, la presunzione di pericolosità dell’autore di reato ostativo che non collabori utilmente con la giustizia da assoluta è divenuta relativa.

Prestando il fianco a censure di incostituzionalità in relazione agli articoli 3 e 27, comma 3, della Costituzione[11] l’art. 4-bis, comma 1, o.p. risulta così integrato – seppur con riferimento ai soli permessi premio - dalla previsione di un regime probatorio rafforzato per il condannato ostativo non collaborante (“silente per sua scelta”[12]) che voglia accedere ai permessi premio. La necessarietà di un tale differenziato regime viene motivata dalla Corte in virtù delle “specifiche connotazioni criminologiche” che caratterizzano le fattispecie di affiliazione ad associazioni mafiose, le quali richiedono, perché possa superarsi la presunzione di attualità di collegamenti con le associazioni stesse, standard probatori di particolare rigore, “proporzionati alla forza del vincolo imposto dal sodalizio criminale del quale si esige l’abbandono definitivo”. Pertanto, pur non essendo più assoluta la presunzione di pericolosità sociale del detenuto che non collabora, questa sarà superabile non per mezzo della sola regolare condotta carceraria o per la mera partecipazione al percorso rieducativo, ma “soprattutto in forza dell’acquisizione di altri, congrui e specifici elementi”. In particolare, l’acquisizione di stringenti informazioni relative all’eventuale attualità di collegamenti con la criminalità organizzata (a partire da quelli di natura economico-patrimoniale) si dimostra criterio essenziale per sostituire la caducata presunzione assoluta, in accordo con l’esigenza di prevenzione della commissione di nuovi reati che è sottesa ad ogni limite posto all’ottenimento di benefici penitenziari.

Detta acquisizione è imprescindibile e, tuttavia, insufficiente. Il regime probatorio rafforzato cui si fa riferimento richiede, infatti, che siano acquisiti “elementi che escludono non solo la permanenza di collegamenti con la criminalità organizzata, ma altresì il pericolo di un loro ripristino, tenuto conto delle concrete circostanze personali e ambientali”[13]. Peraltro, l’onere di fare specifica allegazione, in ordine all’esclusione sia dell’attualità che del pericolo di ripristino dei collegamenti, graverà sullo stesso condannato.

Non si è fatto attendere un chiarimento dalla giurisprudenza di legittimità sulla portata dello specifico onere di allegazione che, con il regime probatorio rafforzato richiesto dalla Consulta, gravava sulla parte istante e dal cui assolvimento dipendeva il potere della magistratura di sorveglianza di valutare il merito delle istanze di permesso premio sottopostele. La Corte di cassazione - rifacendosi a quanto sancito dalla Consulta nel par. 9 della succitata sentenza[14] - ha fondato la ricostruzione dei necessari adempimenti su un parallelismo con gli oneri già posti a carico dell’istante nelle ipotesi di collaborazione inesigibile o impossibile[15], stabilendo, in particolare, che il non collaborante “è tenuto ad illustrare gli elementi fattuali che abbiano concreta portata «antagonista» sul piano logico rispetto al fondamento della presunzione relativa di pericolosità”[16]. Quanto, invece, agli elementi in grado di escludere il pericolo del ripristino dei collegamenti con la criminalità organizzata, a fronte di chi avanzava timori sulla portata di tale presupposto[17], si è rilevato come, a ben vedere, si trattasse della “concreta declinazione, per gli autori di reati della criminalità organizzata, del requisito dell’assenza di pericolosità sociale, che deve essere valutato ai sensi dell’art. 30-ter per la concessione dei permessi premio”. Pertanto, si sostanzia quest’ultimo in un giudizio prognostico finalizzato a valutare la probabilità che il soggetto non commetta nuovi reati e, con particolare riferimento agli autori di reati di criminalità organizzata, tale requisito si traduce in una “valutazione probabilistica circa la futura commissione di reati legati alla criminalità organizzata stessa e dunque, nella sostanza, in una valutazione probabilistica circa l’avvenuto distacco dall’associazione di appartenenza”[18]. Allora, in effetti, la valutazione circa l’eventuale pericolo di rispristino dei collegamenti era - già prima della sentenza 253/2019 - oggetto di accertamento del magistrato di sorveglianza per la concessione dei permessi premio, nelle ipotesi di cui all’art. 4-bis co. 1-bis o.p., ossia nei confronti dei condannati per reati ostativi nel caso di collaborazione impossibile o irrilevante.

3. In questo contesto si inserisce la modifica apportata dal d.l. 162/2022, come risultante dalla legge di conversione, alla disciplina del sistema di ostatività all’accesso ai benefici penitenziari. Il legislatore interviene codificando la presunzione relativa elaborata dalla Corte costituzionale, con riferimento a tutti i benefici penitenziari. Il rinnovato regime di accesso ai benefici per i detenuti non collaboranti ne risulta configurato sulla base di una distinzione interna ai reati ostativi “di prima fascia”, tra delitti ascrivibili alla criminalità organizzata (per i quali è richiesta l’allegazione di elementi che escludano sia l’attualità che il pericolo di ripristino dei collegamenti con l’associazione mafiosa di appartenenza) ed altri gravi delitti (per i quali, invece, si richiede l’allegazione dei soli elementi necessari ad escluderne l’attualità)[19].

Inoltre, il comma 2 del nuovo art. 4-bis o.p. ridefinisce i contorni della procedura informativa cui il giudice di sorveglianza deve attenersi per la valutazione e la decisione sull’istanza di concessione dei benefici. Il legislatore, anzitutto, integra la disposizione prevedendo che, nelle ipotesi disciplinate dai commi 1-bis[20] e 1-bis.1[21], il giudice debba acquisire:

“… anche al fine di verificare la fondatezza degli elementi offerti dall’istante, dettagliate informazioni in merito al perdurare dell’operatività del sodalizio criminale di appartenenza o del contesto criminale nel quale il reato è stato consumato, al profilo criminale del detenuto o dell’internato e alla sua posizione all’interno dell’associazione, alle eventuali nuove imputazioni o misure cautelari o di prevenzione sopravvenute a suo carico e, ove significative, alle infrazioni disciplinari commesse durante la detenzione …”.

Il novellato comma 2 soggiunge poi:

“… Il giudice chiede altresì il parere del pubblico ministero presso il giudice che ha emesso la sentenza di primo grado o, se si tratta di condanne per i delitti indicati all’articolo 51, commi 3 bis e 3 quater, del codice di procedura penale, del pubblico ministero presso il tribunale del capoluogo del distretto ove è stata pronunciata la sentenza di primo grado e del Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, acquisisce informazioni dalla direzione dell’istituto ove l’istante è detenuto o internato e dispone, nei confronti del medesimo, degli appartenenti al suo nucleo familiare e delle persone ad esso collegate, accertamenti in ordine alle condizioni reddituali e patrimoniali, al tenore di vita, alle attività economiche eventualmente svolte e alla pendenza o definitività di misure di prevenzione personali o patrimoniali. I pareri, le informazioni e gli esiti degli accertamenti di cui al quinto periodo sono trasmessi entro sessanta giorni dalla richiesta. Il termine può essere prorogato di ulteriori trenta giorni in ragione della complessità degli accertamenti …”.

La necessaria acquisizione di pareri da parte del pubblico ministero (o, in alternativa, del Procuratore distrettuale) e della Procura nazionale antimafia non è priva di aspetti in relazione ai quali, in dottrina, sono state rilevate criticità. Se, per un verso, le informazioni dettagliate - che il giudice della sorveglianza è comunque tenuto ad acquisire tramite il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica competente, nonché il direttore dell’istituto penitenziario in cui si trova il detenuto - sono semplicemente volte a supportare una decisione ponderata e consapevole da parte del giudicante, non pare possa dirsi altrettanto dei pareri delle Procure. La discrezionalità della magistratura di sorveglianza in ordine al giudizio di accoglimento o rigetto dell’istanza, infatti, ne risulta necessariamente limitata, a meno che detti pareri non si riducano anch’essi, nei fatti, a mere informazioni[22]. Diversamente, del resto, oltre all’appesantimento di un’istruttoria già onerosa, l’acquisizione del parere si rivela, a ben vedere, “inconferente rispetto alla complessa decisione da assumere”[23].  Senza poi contare che tali pareri, potenzialmente in grado di “influire ab externo” sulle scelte del giudice di sorveglianza relative alla concessione del beneficio, sono richiesti al pubblico ministero presso il giudice che ha emesso la sentenza di primo grado: quest’ultimo elemento, pertanto, apre rischiosamente all’intervento di un organo investigatore il cui ruolo si è svolto a distanza presumibilmente notevole di tempo rispetto al momento in cui si valutano i presupposti per il superamento dell’ostatività e in una prospettiva divergente da quella ispirata al principio rieducativo del condannato[24].

4. Tutto ciò premesso, può giungersi ora ad una più compiuta comprensione del Protocollo presentato in apertura e pubblicato in allegato, il quale si instaura sul presupposto del rafforzato ruolo che la novella attribuisce all’intervento requirente nell’ambito delle summenzionate procedure di ammissione ai benefici penitenziari di detenuti e internati per delitti di cui all’art. 51, commi 3-bis e 3-quater, c.p.p.. Ci sembra qui utile menzionare alcuni dei passaggi più rilevanti che hanno portato all’adozione dell’intesa in commento. Anzitutto, era esigenza già unanimemente avvertita ed emersa nelle riunioni dei Procuratori distrettuali Antimafia – tenutesi tra i mesi di luglio e settembre 2022 – quella di misure organizzative volte ad agevolare l’ordinata formazione e la compiuta condivisione delle informazioni necessarie alla valutazione giudiziale circa la sussistenza dei presupposti per l’accesso ai benefici penitenziari. Inoltre, con provvedimento prot. 46982/22 del 28 novembre 2022 è stata disposta la creazione, nell’ambito del sistema S.I.D.N.A.[25], di una “Area sicura di condivisione informativa (ASCI)”, denominata “Procedure ex art. 4-bis ord. pen.”, accessibile a tutti gli utenti del sistema abilitati presso la DNAA e le Procure distrettuali e strutturata – sulla base di un’architettura informatica uniforme a livello nazionale – in cartelle nominative corrispondenti alle persone detenute in esecuzione di pene o internate per delitti di cui all’art. 51, commi 3-bis e 3-quater, c.p.p., necessarie alla raccolta degli atti e delle informazioni concernenti le procedure originate dalle loro istanze.

5. Allo scopo di affinare ulteriormente i meccanismi di condivisione delle informazioni rilevanti, dunque, si adottano modelli uniformi e semplificati nella gestione delle procedure finalizzate alla acquisizione degli elementi informativi imprescindibili per la formulazione di pareri esaustivi ed aggiornati. In considerazione dell’appesantimento del carico di adempimenti connessi ad un – prevedibilmente – assai rilevante afflusso delle istanze relative alle procedure di cui all’art. 4-bis ord. pen., la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo e le Procure distrettuali, tramite il Protocollo d’Intesa qui sinteticamente contestualizzato, procedono alla ripartizione delle acquisizioni da realizzarsi.

In particolare, al fine di svolgere le verifiche ed esprimere i pareri necessari per la successiva valutazione di merito del giudice della sorveglianza sulla sussistenza dei presupposti per accedere ai benefici penitenziari, si stabilisce che la DNAA proceda al reperimento dei dati relativi ai detenuti interessati dal 4-bis o.p. tramite il DAP (Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria), mentre le informazioni concernenti i componenti effettivi del loro nucleo familiare e delle persone ad esso collegate devono essere oggetto di comunicazione da parte di ciascuna Procura distrettuale della Repubblica ai GICO (Gruppi d’investigazione sulla criminalità organizzata della Guardia di Finanza) ed alla DIA (Direzione investigativa antimafia). Sulla base di tutti i dati acquisiti, la DNAA è tenuta a disporre gli accertamenti patrimoniali di cui all’art. 4-bis, comma 2, da eseguirsi per mezzo dello SCICO (Servizio centrale di investigazione sulla criminalità organizzata della Guardia di Finanza), nonché ad avvalersi della DIA per acquisire ogni elemento, notizia ed informazione risultante dall’accesso telematico a fonti aperte utile alla valutazione relativa all’attualità o al pericolo di ripristino dei collegamenti criminosi. Ciascuna Procura distrettuale, invece, eventualmente delegando la Polizia Giudiziaria, procederà ad ogni ulteriore acquisizione finalizzata a verificare l’adempimento delle obbligazioni civili e degli obblighi di riparazione pecuniaria derivanti dal reato (o l’effettiva impossibilità di procedervi)[26], alla verifica di eventuali disponibilità economiche sintomatiche dell’attualità dei collegamenti criminosi del detenuto e, da ultimo, agli accertamenti relativi alle circostanze ambientali e personali sintomatiche del pericolo di ripristino dei collegamenti con i sodalizi di riferimento.

Gli esiti delle attività di accertamento svolte ed i pareri conseguentemente espressi dovranno essere oggetto di immediata condivisione tra Direzione Nazionale e Procure distrettuali, assicurata anche dal corretto riversamento della documentazione nelle cartelle nominative del sistema SIDNA, infine di trasmissione al Tribunale di Sorveglianza ed al Procuratore generale presso la Corte d’appello di riferimento (ai fini della sua partecipazione all’udienza[27]).