Carcere: materiali per una riforma - Osservatorio n. 5/2026. Coordinamento scientifico: Prof. G. Giostra

L’attuale crisi sistemica che investe le carceri italiane impone una riflessione concreta su un possibile intervento – che riveste i caratteri di necessità e indifferibile urgenza – idoneo ad avviare,  in tempi compatibili con la gravità dell’emergenza penitenziaria, un percorso strutturale di diminuzione dell’eccessivo numero delle presenze negli stabilimenti penitenziari, senza sacrificare a questo obiettivo le esigenze di sicurezza dei cittadini, quelle di bilancio (tenendo conto che l’Italia è tuttora sottoposta alla procedura di infrazione per deficit eccessivo) e senza intaccare il principio di effettività dell’esecuzione delle pene, che costituisce uno dei capisaldi della coesione sociale.

La patologia che connota il sistema dell’esecuzione presenta un duplice volto: quello, appunto, del patologico fenomeno del sovraffollamento carcerario – impietosamente certificato dalla Corte di Strasburgo a partire dalla sentenza Torreggiani c. Italia[1] – e del progressivo degrado delle condizioni di vita negli istituti penitenziari; e quello dell’enorme numero di esecuzioni sospese ancora in attesa di decisione da parte dei tribunali di sorveglianza, che rappresenta un macigno incombente sul complesso carcerario e dell’esecuzione penale esterna che non è più in grado, con le attuali risorse e strutture, di assorbire ulteriori flussi[2].

Il miglioramento dell’efficienza del sistema appare funzionale  all’obiettivo di favorire il rapido decremento della popolazione detenuta per consentire l’adeguamento delle strutture penitenziarie in termini di ricettività, condizioni materiali e adeguatezza di personale – così da offrire condizioni di detenzione (laddove quest’ultima forma di esecuzione si palesi comunque necessaria) - il più possibile conformi al rispetto della dignità umana e della vocazione rieducativa dell’esecuzione delle pene. 

Il perseguimento di tale obiettivo è oggi reso impraticabile dalla attuale situazione del sistema penitenziario, che ha raggiunto un livello critico, nonostante gli interventi normativi che, in nome della “semplificazione delle procedure” e della “razionalizzazione del sistema”, hanno più volte cercato di porvi rimedio, in molti casi sortendo l’effetto opposto a quello dichiaratamente perseguito[3].

Secondo un recente studio[4], la causa principale dell’attuale situazione deve ascriversi in via principale all’ormai intollerabile divario tra l’esponenziale aumento dei numeri e le risorse materiali e di personale disponibili per farvi fronte che, per contro, vanno progressivamente contraendosi, come attestano le periodiche rilevazioni statistiche sulle altissime percentuali di scopertura degli organici del personale di cancelleria presso gli uffici giudiziari e, in particolare, presso tribunali e uffici di sorveglianza.

Si tratta di una carenza ingravescente di risorse, di fronte alla quale le soluzioni organizzative adottate negli uffici giudiziari e l’impegno individuale dei singoli risultano ormai insufficienti a colmare il differenziale tra il numero sempre crescente dei procedimenti e i mezzi di cui sarebbe necessario disporre per gestire in tempi ragionevoli la domanda di giustizia in executivis[5].

Posta questa necessaria premessa, occorre tuttavia confrontarsi con uno scenario caratterizzato dall’invarianza o persino dalla contrazione delle risorse disponibili nonché dall’assenza di prospettive di riforma organica della materia penitenziaria o di provvedimenti di natura clemenziale, pur da più parti invocati. Tale orizzonte appare destinato a non mutare nel breve e medio periodo.

L’attenzione non può, dunque, che concentrarsi su possibili puntuali modifiche normative che possano condurre ad una razionalizzazione del sistema, consentendo un risparmio di risorse e una velocizzazione delle dinamiche procedimentali nella prospettiva di una più efficiente capacità di gestione delle sopravvenienze e di un miglioramento delle tempistiche di definizione delle stesse.

Il focus, in questa sede, è dunque acceso sulle possibili riforme dei procedimenti di sorveglianza, integrato – solo quando necessario – dai riferimenti alle modifiche che necessariamente dovrebbero seguire sul versante sostanziale.

 

La riforma del procedimento di sorveglianza.

Sul versante delle modifiche al procedimento di sorveglianza, potrebbe essere valutato l’ulteriore ampliamento della monocratizzazione della procedura di applicazione delle misure alternative, disciplinata dall’art. 678, comma 1-ter, c.p.p.

L’istituto in esame costituisce un subprocedimento che, nell’ambito del modello camerale disciplinato dall’art. 678 c.p.p., prevede – per i condannati in stato di libertà ai sensi del comma 5 dell’art. 656 c.p.p. che devono eseguire condanne a pene fino a diciotto mesi – la possibilità di un pronunciamento da parte del magistrato relatore del procedimento che anticipa gli effetti della decisione che verrà assunta dal tribunale di sorveglianza[6].

Originariamente introdotto dalla “riforma Orlando” con il D.Lgs. n. 123/2018[7], il subprocedimento in esame è caratterizzato – in estrema sintesi – dai seguenti passaggi: il presidente del tribunale di sorveglianza, acquisiti i documenti e le informazioni necessarie (mediante l’opportuna istruttoria che potrà compulsare l’UEPE, le forze dell’ordine, il Ser.d., ecc.), designa il magistrato relatore per l’udienza collegiale, assegnandoli il relativo fascicolo e un termine per l’eventuale decisione. Il relatore, sulla base degli elementi istruttori presenti nel fascicolo trasmesso (e degli ulteriori che ritenga, eventualmente, di acquisire), nel termine fissato dal presidente può: non adottare alcuna decisione e, in questo caso, restituire il fascicolo al presidente entro la scadenza del termine assegnatogli; ovvero applicare, con ordinanza adottata senza formalità e in via provvisoria, una delle misure indicate nell’art. 656, comma 5 comma, c.p.p., disponendo, altresì, le necessarie prescrizioni a corredo della medesima.

Il provvedimento di provvisoria applicazione di una misura alternativa era destinato - prima della riforma introdotta con il D.L. 92/2024, di cui subito si farà cenno – ad essere riassorbito dalla decisione definitiva del tribunale di sorveglianza, al quale dovevano essere trasmessi gli atti per la decisione definitiva nel termine di quarantacinque giorni[8].

L’ordinanza, emessa dal relatore quale componente del collegio del tribunale di sorveglianza, è comunicata al procuratore generale e notificata all’interessato e al difensore. Tutte le parti possono proporre opposizione al tribunale di sorveglianza entro il termine di dieci giorni dalla notifica o dalla comunicazione dell’ordinanza che, in questa prima fase, non è ancora esecutiva. In caso di opposizione (o qualora il magistrato relatore non abbia assunto alcuna decisione nel termine assegnatogli), il tribunale di sorveglianza definisce il procedimento con procedura camerale alla presenza delle parti, secondo le modalità ordinarie. Se, invece, non vi è opposizione l’ordinanza del relatore, decorso il termine per l’opposizione, diventa esecutiva, con l’effetto di avviare quindi l’esecuzione della misura alternativa.

Come accennato, il tribunale di sorveglianza – secondo la disciplina vigente anteriormente al D.L. n. 92/2024 – confermava successivamente, senza formalità di procedura, la decisione monocratica, salvo che non condividesse la medesima, nel qual caso la trattazione doveva essere rinviata all’udienza camerale partecipata per assicurare il necessario sviluppo del contraddittorio che, nella fase “anticipatoria” era mancato.

L’art. 10, comma 2, dell’evocato decreto di urgenza, espungendo dalla disposizione del comma 1-ter, art. 678 c.p.p., ogni riferimento alla provvisorietà della decisione assunta dal giudice relatore, determina che le ordinanze del magistrato relatore di applicazione delle misure alternative per tutte le condanne fino a diciotto mesi di pena relative a condannati “liberi sospesi” diventino definitive, se non opposte, senza necessità di successiva ratifica da parte del tribunale di sorveglianza.

Quello appena sommariamente descritto rappresenta un modello che vuole contemperare diverse sensibilità ed esigenze, connesse sia alla salvaguardia del diritto al contraddittorio, sia al rispetto dell’attuale suddivisione delle competenze tra magistrato monocratico e collegio, il cui bilanciamento aveva suggerito di non imboccare la via della devoluzione “secca” di una parte della materia alla cognizione del magistrato monocratico e di mantenere, dunque, saldo il principio della natura collegiale delle decisioni in tema di concessione delle misure alternative alla detenzione.

Al netto di tale, pur non secondario, profilo sistematico, deve rilevarsi che la moltiplicazione dei centri decisionali indotta dalla recente riforma del 2024 sconta alcune importanti criticità, evidenziatesi anche nell’esperienza applicativa maturata medio tempore.

Anzitutto, il meccanismo può svolgere un’effettiva azione deflativa soltanto nel caso di concessione della misura più ampia tra quelle richieste (ovvero dell’unico beneficio oggetto della domanda). Qualora, infatti, il giudice relatore non applichi alcun beneficio ovvero si orienti per una misura più restrittiva di quella richiesta in principalità, il lavoro dell’organo collegiale non sarà in alcun modo diminuito, poiché nel primo caso il fascicolo verrà fissato all’udienza di trattazione collegiale e nel secondo il tribunale di sorveglianza sarà investito della quasi certa opposizione del difensore alla decisione monocratica.

In linea teorica, inoltre, la monocratizzazione, per incidere davvero sui numeri, dovrebbe estendersi ben oltre l’attuale limite di pena, che si arresta sulla soglia dei diciotto mesi ma, così, si determinerebbe uno svuotamento delle competenze del tribunale collegiale con l’effetto che l’applicazione delle misure alternative verrebbe, di fatto, valutata in sede monocratica senza l’apporto dei saperi extragiuridici di cui sono portatori i componenti esperti del tribunale di sorveglianza e verrebbero, per tale ragione, sarebbero fondate sulla base della prevalenza dei dati giudiziari e delle informazioni delle forze dell’ordine.

La eccessiva dilatazione della competenza monocratica comporterebbe, infine, alcuni non trascurabili rischi sul versante della possibile variabilità delle decisioni all’interno dello stesso distretto, venendo a mancare l’unicità del centro decisionale rappresentato dal tribunale collegiale, ma anche su quello della qualità delle decisioni stesse, perdendo, il giudice monocratico, il prezioso apporto delle peculiari competenze scientifiche che possono essere condivise in un collegio composto anche da giudici non professionali (esperti medici, psicologi, etc.) e che costituiscono il valore aggiunto della giurisdizione rieducativa concentrata sulla persona del reo piuttosto che sul fatto-reato.

A fronte degli elementi sopra indicati, è dunque prospettabile una (limitata) modifica che porti ad elevare il limite di applicazione della procedura monocratizzata di cui all’art. 678, comma 1-ter c.p.p. fino alla soglia dei due anni di pena detentiva, anche residua di una maggiore pena.

Tale modifica, sia pure così circoscritta, consentirebbe di estendere – nella misura massima consentita alla luce delle considerazioni che si sono appena svolte – uno strumento che si è dimostrato utile alla celere definizione di molte posizioni esecutive.

Ad una tale previsione dovrebbe, tuttavia, accompagnarsi una modifica normativa che introduca, per le decisioni del giudice di sorveglianza entro la soglia di pena indicata, la regola della motivazione semplificata nel caso di applicazione di una misura alternativa, ciò che consentirebbe un notevole risparmio di energie processuali e una maggiore capacità di definizione dei procedimenti in sede monocratica, che potrebbe contribuire a efficacemente aggredire l’arretrato, in particolare quello formatosi sulle esecuzioni sospese ai sensi dell’art. 656, comma 5, c.p.p.

Un più ambizioso intervento in chiave deflattiva potrebbe, inoltre, estendere tale procedura ai condannati ristretti in carcere. Nei confronti di tali ristretti sono, effettivamente, già applicabili gli istituti di cui all’art. 47, comma 4, 47-ter, comma 1-quater e 50, comma 5, ord. penit., i quali consentono al magistrato di sorveglianza di disporre in via provvisoria la fuoriuscita dal carcere di un soggetto detenuto, qualora ricorrano i presupposti per la concessione delle misure dell’affidamento in prova, detenzione domiciliare o semilibertà e sussista, altresì, il pericolo di un grave pregiudizio nelle more della decisione del tribunale di sorveglianza.

Attualmente, tuttavia, l’effetto pratico di tali istituti “cautelari” è assai limitato, poiché in molti casi gli elementi valutativi a disposizione del magistrato di sorveglianza non sono sufficienti a far ritenere sussistente il fumus o il periculum e dunque a sostenere una decisione favorevole all’interessato.

A fronte di tale evidenza, sembra dunque sussistere uno spazio applicativo per l’istituto di cui all’art. 678, comma 1-ter, c.p.p. il quale, non avendo natura cautelare, bensì anticipatoria, consente, per un verso, al decidente di disporre di un quadro istruttorio tendenzialmente più completo e, per l’altro, di procedere ad applicare l’eventuale beneficio extramurario a prescindere dalla sussistenza, nel caso concreto, del periculum.

Il sistema potrebbe essere, quindi, ricalibrato prevedendo un intervento del giudice monocratico per tutte le posizioni esecutive caratterizzate da pene medio-basse (comprese nella fascia fino ai due anni di pena detentiva), con applicazione diretta di una misura alternativa da parte del magistrato di sorveglianza, salvaguardando le esigenze difensive attraverso la possibilità di opposizione delle parti davanti al tribunale di sorveglianza. Quest’ultimo continuerebbe a conoscere in via principale delle istanze di benefici alternativi relativi a condanne superiori alla soglia di pena indicata, con possibilità – per i condannati in vinculis – di pronuncia “cautelare” del magistrato di sorveglianza secondo la disciplina già vigente contenuta nelle già richiamate disposizioni di matrice penitenziaria, secondo la procedura di cui all’art.47, comma 4. ord. penit.

Nel caso il meccanismo trovasse applicazione anche con riferimento ai condannati detenuti, infine, verrebbe a essere molto ridimensionata anche la criticità applicativa sopra rappresentata, relativa alla possibilità dell’opposizione, inserendo la previsione che, in questi casi, l’eventuale opposizione non abbia efficacia sospensiva della decisione. Si tutelerebbe, in tal modo, sia il bene della libertà personale (il detenuto che, a es. pur avendo richiesto in via principale l’affidamento al servizio sociale, ma avendo ottenuto in sede monocratica anticipatoria la sola detenzione domiciliare, sarebbe quindi immediatamente scarcerato, attendendo l’esito dell’opposizione comunque fuori dal carcere), sia il diritto di difesa, che sarebbe salvaguardato appunto dalla facoltà di opposizione qualora la decisione assunta dal giudice monocratico non fosse reputata del tutto soddisfacente.

 

La riforma del procedimento per l’indennizzo da violazione dell’art. 3 CEDU

Venendo ora alla materia dei procedimenti speciali occorre, anzitutto, prendere in considerazione il procedimento di cui all’art. 35-ter ord. penit.[9] Come è noto, la evocata disposizione ripartisce tra il magistrato di sorveglianza e giudice civile la competenza a decidere sulle domande di indennizzo da violazione dell’art. 3 CEDU per condizioni detentive contrarie alla dignità umana.

Il giudice civile procede con rito de plano ai sensi dell’art. 737 c.p.c. e il decreto non è soggetto a reclamo. Per contro, nella medesima materia, il procedimento davanti alla magistratura di sorveglianza è articolato su una fase di primo grado che prevede l’udienza camerale partecipata e un secondo grado – celebrato sempre con udienza camerale partecipata – davanti al tribunale di sorveglianza, la cui decisione è ricorribile per cassazione. In altri termini: a fronte di un identico oggetto, il giudice civile utilizza un procedimento celere e dalle forme essenziali, che si appalesa ben calibrato all’urgenza di intervento nella materia de qua, laddove di fronte alla magistratura di sorveglianza sono previsti due gradi di giudizio di merito e un possibile ricorso di legittimità. All’evidenza, si tratta di un procedimento sovrabbondante sotto il profilo formale, tenuto anche conto di alcuni significativi aspetti pratici.

In primo luogo, come ha dimostrato un interessante studio operato “sul campo”, le attuali forme procedimentali rendono la risposta della magistratura di sorveglianza spesso connotata da tempistiche eccessivamente dilatate. Secondo i dati raccolti, infatti, per arrivare alla definizione del procedimento relativo alle istanze ex art. 35-ter ord. penit., intercorre, tra la data di arrivo in cancelleria delle istanze e la decisione, una media 234 giorni (con punte di 865 e addirittura 1284 giorni).

Un così esteso lasso temporale rischia di vanificare l’efficacia della tutela, soprattutto nei casi in cui – come spesso accade – il ricorso sia presentato nella parte finale dell’espiazione della pena, a ridosso della scarcerazione, determinando il rischio concreto che le tempistiche richieste dalla celebrazione dell’udienza partecipata (artt. 666 e 678 c.p.p.) non consentano di applicare l’indennizzo eventualmente riconosciuto nella sua tipologia principale (riduzione della pena con scarcerazione anticipata dell’interessato)[10].

Lo studio sopra ricordato rileva, inoltre, come i procedimenti ex art. 35-ter ord. penit. abbiano statisticamente, nella maggioranza dei casi, un esito favorevole al ricorrente, con un riconoscimento quantomeno parziale della pretesa indennitaria azionata.

Infine, deve rilevarsi che le caratteristiche del procedimento – che si svolge essenzialmente su base documentale, sulla scorta delle relazioni fornite dalla direzione penitenziaria dell’istituto dove è detenuto, o è stato detenuto, l’interessato – rendono, nella maggior parte dei casi, non indispensabile l’esame diretto della persona, la quale poco o nulla può ragionevolmente aggiungere rispetto agli elementi che già devono corredare la domanda introduttiva a pena di inammissibilità e quelli ulteriori che emergono all’esito dell’istruttoria effettuata dalla cancelleria del giudice di sorveglianza.

Tali convergenti elementi sembrano univocamente indicare come auspicabile una modifica normativa che estenda ai procedimenti di cui all’art. 35-ter ord. penit. il procedimento bifasico a contraddittorio eventuale disciplinato dall’art. 667 c.p.p., attualmente applicabile in materia di pene sostitutive. Alla celerità della decisione de libertate assunta dal magistrato di sorveglianza, infatti, tale procedura accompagna la possibilità per le parti di proporre opposizione, che innesca il procedimento in udienza camerale partecipata, nella pienezza del contraddittorio.

Tale suggerita modifica consentirebbe un notevole risparmio di energie processuali in primo grado, laddove non necessarie, posto che vi è un tasso molto elevato di accoglimenti, riservando la celebrazione dell’udienza partecipata ai soli – e statisticamente residuali – casi in cui in prima istanza la domanda non sia stata accolta.

A conferire un maggior tasso di effettività allo strumento indennitario potrebbe concorrere la modifica del tasso di indennizzo, che potrebbe passare dall’attuale rapporto 1:10 (un giorno di riduzione della pena da eseguire per ogni 10 giorni di accertata detenzione in condizioni tali da violare l’art. 3 CEDU) a quello di 1:5.

Parimenti orientata al fine di implementare ulteriormente l’effetto deflattivo dell’indennizzo applicato in seguito all’accertata violazione dell’art. 3 CEDU è la proposta di chiarire che la relativa riduzione di pena è considerata come scontata a tutti gli effetti e, dunque, che quest’ultima possa essere utilmente calcolata ai fini del raggiungimento dei limiti di pena previsti per l’applicazione dei benefici penitenziari e delle misure alternative al carcere[11].

 

La riforma della liberazione anticipata

Per consentire un rapido decremento della popolazione carceraria e contenere in tal modo il patologico fenomeno del sovraffollamento carcerario, la proposta di modifica dell’istituto della liberazione anticipata prevede una implementazione della misura della riduzione di pena applicabile, che verrebbe portata dagli attuali 45 giorni per ogni semestre di pena a 60 giorni[12].

Tuttavia, per assicurare alla riforma effetti di lungo periodo occorre evitare il ricorso a strumenti di natura “speciale” e “a tempo” e perseguire, invece, la stabilizzazione del nuovo beneficio, rimodellando l’istituto della liberazione anticipata (art. 54 ord.penit.), così da  evitare l’introduzione di un mero “sconto di pena” senza alcun bilanciamento dal punto di vista delle esigenze di prevenzione generale. In altri termini, occorre valorizzare, oltre alla effettività nel tempo del nuovo istituto, la finalità originaria della liberazione anticipata in funzione premiale e di incentivo all’adesione alle regole della civile convivenza e al trattamento penitenziario.

In questa prospettiva riformatrice, a fronte della stabilizzazione della importante premialità (che raggiunge appunto i  60 giorni a semestre di pena espiata, valendo quindi un terzo della condanna applicata), l’istituto è rimodulato, inserendo quale requisito ulteriore per il riconoscimento della riduzione di pena, accanto all’accertata adesione all’opera di rieducazione, quello della “regolare condotta” mantenuta dal detenuto all’interno dell’istituto di pena, così da valorizzare la dimensione del “patto” che lo Stato stringe con il detenuto, rinunciando ad una parte significativa della pretesa punitiva a fronte del rispetto, da parte del condannato, delle regole minime dell’esecuzione intramuraria unitamente alla positiva adesione alle proposte trattamentali.

Questa proposta strutturazione del beneficio, volto a recuperarne la più genuina ratio nel contesto dell’esecuzione penitenziaria, contribuirebbe, inoltre, a implementare la funzione della liberazione anticipata sul fronte dell’ordine interno degli istituti di pena, responsabilizzando i detenuti, favorendo l’ordinato svolgersi della vita all’interno delle sezioni detentive e rendendo, altresì, più agevole e proficuo il lavoro della Polizia penitenziaria, alleggerendone gli oneri custodiali e orientandone l’impiego nella prospettiva trattamentale.     

Nel quadro delle modifiche proposte, appare, infine, opportuna una chiarificazione non solo delle situazioni esecutive alle quali può essere applicato il beneficio, ma anche del ruolo del Pubblico ministero nell’esecuzione delle pene sostitutive. Dovrebbe, nello specifico, essere precisato che il PM incaricato dell’esecuzione emette l’ordine di esecuzione anche con riferimento alle pene sostitutive. In tal modo, colmando una lacuna della “riforma Cartabia”, si consente altresì all’organo che cura l’esecuzione di aggiornare – anche con riguardo alle pene sostitutive - il fine-pena in seguito alle concessioni della liberazione anticipata.

Viene, infine, proposta una norma di disciplina transitoria per regolare le situazioni pendenti alla data di entrata in vigore delle modifiche, volta a evitare il riproporsi delle gravi difficoltà esecutive verificatesi all’indomani dell’introduzione della “liberazione anticipata speciale” con il decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 146, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2014, n. 10.