Scheda  
24 Maggio 2021


La revoca delle prestazioni sociali ai condannati per reati di particolare allarme sociale: una nuova pena accessoria? La legge Fornero al vaglio della Corte costituzionale


Riccardo Oggioni

Per leggere l'ordinanza del Tribunale di Fermo, clicca qui.

Per leggere l'ordinanza del Tribunale di Roma, clicca qui.

 

1. Il 25 maggio prossimo verrà discussa dalla Corte Costituzionale la questione di legittimità, sollevata dalla Prima Sezione lavoro del Tribunale di Roma e dalla Sezione Lavoro del Tribunale di Fermo, riguardante l’art. 2, comma 61, della legge 92/2012 (c.d. legge Fornero) con il quale si è disposta la revoca automatica di determinate prestazioni sociali – quali l’indennità di disoccupazione, l’assegno sociale, la pensione sociale e la pensione per gli invalidi civili, comunque denominate in base alla legislazione vigente – alle persone già condannate in via definitiva per reati di particolare allarme sociale, tra cui quelli associativi con finalità mafiose o terroristiche[1].

La disposizione rende applicabile alle sentenze già passate in giudicato la nuova “sanzione accessoria della revoca dei trattamenti previdenziali e assistenziali che, nei procedimenti ancora in corso, sara disposta dal giudice nella sentenza di condanna a norma dell’art. 2 comma 58 della stessa legge[2]. In base al comma successivo dell’art. 2, inoltre, il condannato al quale sia stata applicata questa sanzione potrà beneficiare di quella prestazione “una volta che la pena sia stata completamente eseguita” e a condizione, s’intende, che ne ricorrano ancora i presupposti.

 

2. Nonostante l’indubbia rilevanza che il principio di irretroattività in materia penale (art. 25, secondo comma, Cost.) sembri rivestire nel giudizio sulla legittimità costituzionale di queste disposizioni, tale parametro è stato invocato solo nella (più stringata) ordinanza del Tribunale di Fermo, essendosi sul punto il Tribunale di Roma allineato con le considerazioni espresse dalla Corte di cassazione circa la natura non penale della misura (v. infra).

Entrambe le ordinanze sollevano invece la questione con riferimento agli artt. 2, 3 e 38, primo comma, Cost., in quanto l’applicazione automatica della revoca di quelle prestazioni può lasciare la persona priva del c.d. minimo vitale, non facendosi alcuna eccezione per la condizione (detentiva o meno) nella quale si trova il condannato né per la sua eventuale inabilità al lavoro: una situazione di oggettivo pregiudizio per i diritti fondamentali della persona, insuscettibili di patire deroghe, come quello all’alimentazione.

Nel caso concreto, a ricorrere contro la revoca dell’assegno sociale di cui beneficiavano – in quanto inabili al lavoro -  sono stati due collaboratori di giustizia, i quali non godevano più dello speciale programma di protezione (con i suoi sussidi economici) ed erano stati ammessi ad espiare la pena in detenzione domiciliare: si trovavano, quindi, nell’impossibilità di svolgere un proficuo lavoro e allo stesso tempo privi del sostentamento fornito dall’istituto penitenziario per chi è in esso recluso; a loro giudizio inoltre, la revoca della prestazione sarebbe priva di alcuna giustificazione nei confronti dei collaboratori di giustizia, in ragione della loro dissociazione dal contesto criminale di appartenenza (è questo infatti il profilo del principio di uguaglianza che il Tribunale di Fermo individua a fondamento della possibile illegittimità della norma).

 

3. Con riguardo alla possibile violazione del principio di irretroattività, di cui all’art. 25, secondo comma, Cost., le due ordinanze si differenziano, perché se il Tribunale di Fermo muove dalla premessa che la “sanzione” della revoca introdotta dalla legge Fornero abbia natura penale, di diverso avviso è stato il Tribunale di Roma, per il quale “la misura in questione opera direttamente in via amministrativa senza l’intermediazione del provvedimento giurisdizionale penale che ne funge solo da presupposto storico”; si tratterebbe quindi di un “mero effetto extra-penale della condanna”. A sostegno di questa conclusione si richiama una pronuncia della Corte di Cassazione, che vede nella legge Fornero l’introduzione di “uno speciale statuto di ‘indegnità’ connesso alla commisisone dei predetti reati” e dal quale derivano “effetti sanzionatori direttamente incidenti sui trattamenti di assistenza sociale”: nei confronti degli autori di quei reati già condannati in via definitiva al momento della entrata in vigore della legge, la cessazione della prestazione assistenziale non costituirebbe “un aspetto del trattamento sanzionatorio del reato (…) bensì consegue al sopravvenuto difetto di un requisito soggettivo per il mantenimento dell’attribuzione patrimoniale di durata[3].

 

 

4. La questione è complessa ed è già stata oggetto di un’ulteriore questione di costituzionalità, sollevata dalla Sezione Lavoro della Corte d’Appello di Venezia, che concentra la sua attenzione sulla violazione del principio di irretroattività delle norme penali, individuando come parametri di riferimento gli artt. 25, secondo comma, e 117 della Costituzione, stante la necessità di conformarsi alla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti umani, secondo la quale “tutte le misure di carattere punitivo-afflittivo devono essere soggette alla medesima disciplina della sanzione penale in senso stretto”[4]. Indubbiamente la misura introdotta dalla legge Fornero presenta molte affinità con le pene accessorie previste dal codice penale negli artt. 28 ss., tanto da far concludere che, se proprio non la si ritiene una sanzione penale vera e propria, quantomeno devono considerarsi ad essa applicabili le medesime garanzie che circondano l’inflizione delle sanzioni penali, stante il comune carattere afflittivo. Al pari della revoca delle prestazioni previdenziali e assistenziali, le pene accessorie si caratterizzano per il fatto di conseguire ope legis a una sentenza di condanna, senza che sia necessaria una espressa pronuncia del giudice. Analogamente, l’art. 2, comma 59, della legge stabilisce – come l’art. 37 c.p. per le pene accessorie – che la revoca opera per tutta la durata della pena principale, potendo la persona beneficiare nuovamente delle prestazioni assistenziali una volta espiata tutta la pena. Va infine ricordato che proprio la revoca delle “pensioni” era stata in passato proposta come possibile contenuto della pena accessoria della interdizione dei pubblici uffici: una proposta cui non si era dato seguito considerando che «tale privazione lede i diritti quesiti per fatiche e servizi legittimamente prestati e toglie il diritto ai mezzi di sussistenza non solo del condannato, ma anche della sua famiglia»[5].

 

5. Una considerazione, quest’ultima, che induce a riflettere sul fatto che le conseguenze della revoca delle prestazione previdenziali si riflettono non solo sulle persone condannate che stiano scontando la pena al di fuori dell’istituto penitenziario e non siano in grado di provvedere al proprio mantenimento, ma anche sui condannati che stando scontando la loro pena in regime carcerario e per i quali quella pur modesta somma di denaro, se talvolta appare indispensabile per una dignitosa sopravvivenza all’interno dell’Istituto, ancora più spesso costituisce l’unico contributo che possono offrire ai loro familiari durante lo stato detentivo (ad esempio nei periodi di cessazione del rapporto di lavoro per cause da loro indipendenti). Una ulteriore considerazione, infine, riguarda il fatto che, nei confronti del condannato alla pena dell’ergastolo, il godimento della prestazione previdenziale o assistenziale è necessariamente posticipato rispetto al momento della possibile uscita dal carcere, attraverso la misura della liberazione condizionale: a norma dell’art. 177 c.p.: infatti, la estinzione della pena si realizza dopo che siano trascorsi cinque anni “dalla data del provvedimento di liberazione condizionale”. L’impossibilità di ricevere alcuna prestazione sociale in quel periodo rende la ‘misura’ introdotta con la legge Fornero potenzialmnete criminogena, considerata anche l’età avanzata alla quale i condannati all’ergastolo riacquistano (se ci riescono) la libertà.

 

 

[1] In particolare, vengono richiamati i reati di cui agli artt. 270-bis (associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell’ordine democratico), 280 (attentato per finalità terroristiche o di eversione), 289-bis (sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione), 416-bis (associazione di tipo mafioso anche straniere), 416-ter (scambio elettorale politico-mafioso) e 422 c.p (strage) nonché per i delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dal predetto art. 416-bis c.p. ovvero al fine di agevolare l’attività delle associazioni previste dallo stesso articolo.

[2] In base all’art.2 comma 61 della legge 92/2012, il Ministero della Giustizia, d’intesa con il Ministro del Lavoro e delle Politiche sociali, doveva trasmettere all’INPS, entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge, l’elenco dei soggetti condannati, destinatari della revoca.

[3] Così Cass. pen., sez. I, 7 dicembre 2018, n.11581, riportata nell’ordinanza del Tribunale di Roma. In senso in parte diverso, il Tribunale di Teramo, quale giudice del lavoro, ha ritenuto che la revoca delle prestazioni previdenziali sia una misura di carattere penale e – pur “dubitando fortemente” della sua legittimità costituzionale – potesse tuttavia esserne circoscritta l’applicazione retroattiva nei soli casi indicati nell’art. 2 comma 61 della legge (ossia ai soggetti condannati con sentenza passata in giudicato alla entrata in vigore della legge (18 luglio 2012) o al massimo nei tre mesi successivi), “pena la illegittimità costituzionale dell’intero disposto normativo”: conseguentemente, ha annullato il provvedimento dell’INPS di revoca della pensione di invalidità civile, perché la sentenza di condanna del ricorrente, emessa prima dell’entrata in vigore della legge, era divenuta definitiva dopo i tre mesi indicati dalla legge. Cfr. Trib. Teramo, Sez. lav. 17 ottobre 2017,  n. 1388/2017.

[4] Così Corte d’appello di Venezia, Sez. lav., 11 marzo 2021, inedita.

[5] Progetto del Codice penale del Regno d’Italia. Lavori della Commissione istituita con decreto del 18 maggio 1876 dal Ministro Guardasigilli Mancini, parte I, Roma, 1877, p. 57.