ISSN 2704-8098
Con la collaborazione scientifica di
"La scopa è impazzita, non vuole ascoltare"
(Wolfang Goethe, L'apprendista stregone, 1797)
"Le configurazioni iniziali della curva frattale offrono scarse indicazioni sulla struttura matematica sottostante"
(Michael Crichton, Jurassic Park, 1990)
Il pericolo di un dibattito social-mediatizzato.
Quando i padri costituenti avevano concepito l’art. 138 Cost., il quale consente a tutti i cittadini, anche se non esperti di diritto, di esprimersi tramite referendum su una questione ad alto contenuto tecnico come una riforma costituzionale, non avevano certo in mente il favoloso mondo digitale dei social media: un ambiente virtuale in cui anche i più intricati dibattiti si banalizzano, si appiattiscono su slogan di facile presa, vignette e meme, citazioni (spesso decontestualizzate) ab auctoritate di famosi giuristi a sostegno dell’una o dell’altra tesi, e le opinioni si polarizzano fra likers e haters.
È quello che, puntualmente, sta accadendo in rapporto alla discussione sulla riforma costituzionale della magistratura varata dal Governo[1]), in cui ricompaiono, social-mediatizzati, i due estremismi che, ormai da decenni, intossicano qualunque tentativo di rivedere la disciplina del reclutamento e della carriera dei magistrati.
Il primo estremismo è quello della demonizzazione della magistratura. Si tratterebbe, in questa visione, di una casta autoreferenziale, del tutto indifferente alla presunzione di innocenza e alle altre garanzie processuali. I magistrati sarebbero, nella migliore delle ipotesi, perlopiù interessati ad una rapida conclusione dei processi. Molti di loro sarebbero politicizzati, incapaci di resistere alle pulsioni determinate dalle proprie convinzioni ideologiche. E molti di loro, specie i pubblici ministeri, sarebbero smaniosi di visibilità sociale, ergendosi a moralizzatori ed educatori.
Il secondo estremismo è quello della mitizzazione della magistratura. Avremmo a che fare con esseri angelicati ed infallibili, eticamente superiori rispetto alle persone accusate di reati e ai loro difensori, azzeccagarbugli con il solo scopo di trovare delle scappatoie per salvare i propri assistiti da una pena certa.
Entrambi gli estremismi sono insostenibili da qualsiasi punto di vista, viziati dalla c.d. fallacia dell’argomento fantoccio: per confutare l’avversario lo si ritrae in modo caricaturale o addirittura falso, sulla base di singole patologie e storture che vengono indebitamente generalizzate.
Ma, proprio grazie alla più agevole comprensibilità da parte dei non giuristi, non ci sarebbe da stupirsi qualora l’una o l’altra radicalizzazione del discorso, proficuamente cavalcata, si riveli determinante per l’esito finale del referendum.
Il documento critico nei confronti della riforma da me firmato insieme a studiose e studiosi di procedura penale[2], in risposta al documento favorevole diffuso dal Direttivo dell’Associazione fra gli studiosi del processo penale[3], vorrebbe cercare, per quanto possibile, di evitare questa deriva.
Certo, quelle che, secondo noi, potrebbero essere le conseguenze della riforma sono indicate in forma volutamente apodittica, quali red alert a cui prestare la massima attenzione. L’intento è di stimolare le lettrici e i lettori a non fermarsi alla superficie, ma ad andare più a fondo delle cose, al fine di decidere nel migliore dei modi come votare.
E il documento critico è qui, per me, occasione di sviluppare alcune considerazioni, volte a identificare meglio le ragioni per cui ritengo criticabile la riforma (per quanto la materia meriterebbe ben altro approfondimento).
Che cosa prevede, oggettivamente, la riforma?
Se si vuole evitare, per l’appunto, di banalizzare e di strumentalizzare, il primo passo ineludibile è leggere con oggettività le nuove norme costituzionali, evitando di far dire loro ciò che non dicono.
Questi i punti più, a mio parere, più caratterizzanti:
Quella della separazione delle carriere dei pubblici ministeri e dei giudici, dunque, diventa una soluzione costituzionalmente obbligata, così eliminando la possibilità che, in futuro, la legge ordinaria scelga l’opzione della carriera unica.
Le due carriere sono governate da due C.s.m. distinti, e sottoposte ad un nuovo organo disciplinare.
Non è espressamente prevista la dipendenza, né dei pubblici ministeri né dei giudici, dal potere esecutivo.
Non è espressamente introdotta una separazione dei concorsi per entrare in magistratura, e neppure della formazione dei magistrati requirenti e giudicanti. Queste sono implicazioni che verranno valutate dalla legislazione ordinaria di attuazione. E va detto che, secondo taluni, non rappresenterebbero una conseguenza necessaria della riforma[4].
Il vigente metodo della nomina per elezione dei membri del C.s.m., infine, è sostituito dal sorteggio, puro per i togati e temperato per i laici; e lo stesso vale per la nuova Alta Corte disciplinare.
Gli argomenti a sostegno di queste modifiche sono, essenzialmente, tre.
Primo argomento a favore della riforma: “la separazione delle carriere rafforzerà l’indipendenza dei giudici dai pubblici ministeri”
Si muove dalla premessa secondo cui la carriera e l’autogoverno comune renderebbero pubblici ministeri e giudici troppo vicini, portandoli a sentirsi dalla “stessa parte”. Il che minerebbe l’imparzialità dei giudici, troppo propensi ad accogliere le richieste del pubblici ministeri, e troppo poco sensibili alle argomentazioni difensive: una dinamica riscontrabile rispetto ai giudici di merito e, soprattutto, rispetto ai giudici per le indagini preliminari, come dimostrerebbero le statistiche diffuse dal Ministero della giustizia (dalle quali emergono alti tassi di accoglimento delle richieste di archiviazione, di autorizzazione e proroga delle intercettazioni e di proroga dei termini delle indagini preliminari).
Solo con la separazione delle carriere e con lo sdoppiamento dell’autogoverno, in modo tale che la vita professionale dei magistrati non sia più gestita unitariamente da giudici e pubblici ministeri, si otterrà il risultato di spezzare questo legame di colleganza, di eliminare la sudditanza dei magistrati giudicanti nei confronti delle procure.
Nelle parole del più sopra citato documento favorevole alla riforma redatto dal direttivo dell’Associazione fra gli studiosi del processo penale: “non sembra dubbio che il massimo risultato conseguibile all’interno di un sistema che voglia mantenere fermo l’assetto burocratico della magistratura passi anche per la separazione della organizzazione istituzionale tra giudicanti e requirenti”, così da evitare che la “solidarietà nascente dalla condivisione di vedute, interessi, prospettive di carriera in seno al corpo unitario, gestito da un comune organo di governo autonomo”, possa minare “la necessaria equidistanza del giudice rispetto ad entrambe le parti processuali”.
La separazione delle carriere sarà, così, lo strumento per completare l’opera - finora rimasta incompiuta - dell’attuazione dei principi del giusto processo. Grazie alla separazione, finalmente il contraddittorio riuscirà a sprigionare tutta la sua potenza di fuoco[5], la parità tra le parti diventerà effettiva e la terzietà del giudice, ossia il portato dell’imparzialità sul piano ordinamentale, non resterà una mera enunciazione testuale dell’art. 111 comma 2 Cost.[6], ma risulterà tangibile anche sul piano della percezione da parte della collettività[7].
Risposta al primo argomento: l’indipendenza dei giudici è una questione di professionalità, rispetto alla quale la separazione delle carriere non influisce più di tanto
La premessa da cui muove l’argomento - ossia l’eccessiva dipendenza dei giudici dai pubblici ministeri - viene troppo spesso presentata dai sostenitori della riforma come un dato acquisito. In un discorso scientificamente serio, essa dovrebbe essere supportata da evidenze, le quali, però, non si trovano così facilmente.
Le statistiche, a questo fine, non sono risolutive. Le alte percentuali di accoglimento delle richieste dei p.m. da parte dei g.i.p. diffusi dal Ministero, per quanto meritino un’attenta riflessione, non possono ritenersi una prova inconfutabile di ciò che si vorrebbe dimostrare. Sono ben note le ragioni della debolezza del g.i.p. – giudice “senza fascicolo”, “senza braccia” e “senza occhi”[8] – nel contesto del nostro sistema. E l’opportunità di accrescerne i poteri, in un ordinamento che vorrebbe ispirarsi al modello accusatorio, non è da tutti condivisa.
Si aggiunga che a questi dati fa da contraltare la non certo bassa percentuale delle decisioni di proscioglimento pronunciate dai giudici di merito: la quale, fino a poco tempo fa, pareva attestarsi intorno al cinquanta per cento nei giudizi ordinari.
La supposta assenza di terzietà dei giudici, per il resto, sembra perlopiù fondarsi su esperienze singole, non suscettibili di essere generalizzate.
Supponiamo pure, comunque, che vi sia un deficit di indipendenza da parte dei giudici. La riforma riuscirebbe a risolvere questo problema?
Ho, personalmente, ragione di dubitarne. L’attitudine all’indipendenza dei giudici è, principalmente, una questione di professionalità, rispetto alla quale la separazione delle carriere non mi sembra un fattore decisivo. Vengono in gioco, qui, perlopiù altre componenti. Basti pensare, senza pretesa di esaustività, alla mancanza di mentalità critica e alla superficialità, oppure alla scarsa propensione al lavoro, che può portare a preferire le opzioni decisorie più comode (il famigerato “copia-incolla” dalle richieste e dalle motivazioni presentate dai pubblici ministeri).
Stiamo parlando, in definitiva, di un valore strettamente connesso alla persona di ciascun magistrato. Come tale, la propensione alla professionalità e all’indipendenza spesso preesiste alle modalità di reclutamento e di carriera e, a volte, è perfino impermeabile a queste ultime. Usando una contrapposizione teorica presa dalla biologia, mi sembra di poter sostenere che, in questo campo, il patrimonio genetico (nature) sia più importante dei fattori ambientali (nurture) nel determinare i comportamenti degli attori coinvolti.
Come ha ironicamente affermato l’avvocato Franco Coppi in un’intervista al Fatto Quotidiano, “non è che, separando le carriere, un cretino diventa intelligente, o una persona cattiva diventa buona. Se prendo una sogliola nell’adriatico e la porto nel tirreno, non diventa un delfino”.
Similmente, Giovanni Fiandaca, che certo non si può considerare uno studioso aprioristicamente schierato a favore della magistratura, ha osservato che “esistono fondati motivi per dubitare che la riforma della separazione delle carriere, considerata in sé stessa, possa produrre l’effetto magico” di “modificare la cultura e la mentalità di pubblici ministeri e giudici anche nelle loro rispettive relazioni funzionali”[9].
Sono – si badi bene – considerazioni reversibili. Per analoghe ragioni, si potrebbe dire che non necessariamente la carriera unificata migliora le performance dei magistrati, incrementandone il livello di competenza.
A mia opinione, insomma, la riforma sopravvaluta il potere della disciplina della carriera dei magistrati[10]. Sono troppe, e troppo varie, le ragioni indipendenti da quest’ultima che possono pesare sul modo in cui i giudici e i pubblici ministeri lavorano.
Secondo argomento a favore della riforma: “la separazione delle carriere è imposta dal modello accusatorio”
Un secondo argomento a favore della riforma è quello secondo cui la separazione delle carriere sarebbe imposta dalla scelta accusatoria operata dall’art. 111 comma 4 Cost.
Il modello accusatorio, fondato sulla massima responsabilizzazione delle parti e sulla passività del giudice, richiede una netta separazione della funzione giudicante e requirente, evitando la commistione dei ruoli tipica dei sistemi inquisitori come quello vigente in Italia ai tempi del c.p.p. del 1930.
Ebbene, i sostenitori della riforma ritengono che non sarebbe efficace una separazione delle funzioni disgiunta da una separazione delle carriere e dell’autogoverno dei magistrati[11].
In questa logica, il Ministro della giustizia Carlo Nordio considera la separazione della carriere “la madre di tutte le riforme”, l’ultimo tassello mancante per la piena realizzazione del modello accusatorio. E c’è chi arriva ad attribuirle una valenza miracolosa, come se fosse in grado di risolvere tutti i problemi che affliggono i nostri processi penali.
Risposta al secondo argomento: la separazione delle carriere non cambia lo scopo del pubblico ministero, che prescinde dal modello processuale
Personalmente, concordo con chi non vede ragioni per considerare la separazione delle carriere una conseguenza necessaria del modello accusatorio[12]. Il modello accusatorio può funzionare benissimo anche senza la separazione. Sostenere il contrario significa confondere lo scopo del pubblico ministero con i poteri che devono essergli attribuiti in un sistema processuale autenticamente accusatorio.
Lo scopo del pubblico ministero è un connotato che l’organo di accusa condivide con il giudice, a prescindere dal modello processuale prescelto dal legislatore, e che giustifica le spesso criticate definizioni con cui si cerca di inquadrarne il ruolo (“parte imparziale”, “parte pubblica” e via dicendo), e la sua collocazione nell’ambito della c.d. cultura della giurisdizione (per quanto sia una formula che si presta ad equivoci).
Alludo alla finalità a cui sia i pubblici ministeri sia i giudici, in quanto organi pubblici, devono mirare: il miglior accertamento dei fatti, la condanna del reale colpevole e l’assoluzione del reale innocente; e non, invece, la miglior difesa possibile dell’accusato, compito che spetta all’avvocato[13].
Tale caratteristica, che inevitabilmente intacca la geometria del triangolo delle funzioni (giurisdizione, accusa e difesa) alla base dei sistemi accusatori, rendendolo scaleno anzichè, come si pretenderebbe, isoscele, rimarrebbe immutata anche qualora il reclutamento, la carriera e l’autogoverno dei pubblici ministeri fossero separati da quelli dei giudici. Essa verrebbe meno solo qualora l’azione penale pubblica venisse sostituita da un’azione privata sostenuta dalle vittime di reati.
Il modello processuale non interferisce con questo scopo comune dei giudici e dei pubblici ministeri, ma impatta - questo sì - sui poteri con cui lo stesso può essere perseguito. Il modello accusatorio si fonda sulla convinzione per cui, al fine del massimo potenziamento della finalità cognitiva del processo penale, al pubblico ministero debbano spettare le prerogative proprie della parte, ben diverse da quelle del giudice, e non gli si possa affidare il potere di formare unilateralmente prove. Ma queste condizioni, di competenza della legge processuale e già attualmente assicurate dal nostro codice, sono indipendenti dal modo in cui è disciplinata la carriera dei magistrati.
Terzo argomento a favore della riforma: “i nuovi meccanismi di nomina dei C.s.m. e l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare produrranno dinamiche virtuose per la carriera e per il lavoro dei magistrati requirenti e giudicanti”
I sostenitori della riforma ritengono, infine, che il nuovo assetto dell’autogoverno e del procedimento disciplinare riuscirà ad innescare un circolo virtuoso, eliminando le storture e le patologie che affliggono la magistratura.
Si pensa che, grazie al sorteggio, le nomine dei membri togati dei due C.s.m. e dell’Alta Corte disciplinare non potranno essere condizionate dalle c.d. correnti, associazioni interne alla magistratura che subordinerebbero gli avanzamenti di carriera dei magistrati a proprie logiche di potere e di spartizione anzichè a criteri meritocratici.
Il sorteggio sarebbe la “formula più inclusiva, quella maggiormente idonea ad assicurare ad ogni magistrato – capace “per definizione” – l’astratta possibilità di contribuire al governo autonomo senza previa genuflessione ai vari Capi-corrente locali e nazionali”[14].
Il C.s.m., in questo modo, non sarà più un organo di “rappresentanza politica”, un “Parlamento delle toghe”, ma diventerà, sdoppiato, un organo di “alta amministrazione”, tale da richiedere “competenze specifiche (avanzamenti di carriera, nomine ai vertici degli uffici, etc) proprie della funzione magistratuale in quanto tale”[15].
Insomma, le due componenti della magistratura, pur restando indipendenti dal potere esecutivo, così come assicurato dal nuovo art. 104 comma 1 Cost., saranno governate in modo più corretto. Aumenterà l’indipendenza dei rappresentanti dei magistrati negli organi di autogoverno, i quali, affrancati dai vincoli delle correnti, potranno “decidere in scienza e coscienza chi siano i migliori colleghi da nominare agli incarichi direttivi”[16]. E l’incremento della qualità dei dirigenti degli uffici gioverà al lavoro dell’intera magistratura, eliminando la propensione agli eccessivi protagonismi, alle scorrettezze e agli abusi.
Risposta al terzo argomento: la lotteria del sorteggio aprirà scenari imprevedibili
Non me la sento di condividere tutto questo ottimismo in merito ai poteri taumaturgici del sorteggio, specie se puro. Si tratta di un metodo di cui in altri ordinamenti non è facile trovare esempi, e probabilmente non è un caso, se si considera che la sua cifra distintiva si trova in conflitto con l’idea stessa di democrazia[17].
Il sorteggio azzera il diritto di scegliere, quali propri rappresentanti all’interno di un determinato organo, le persone che, nell’opinione di chi deve farsi rappresentare, sarebbero in grado di svolgere meglio quel ruolo.
L’argomento per cui, nel nostro caso, avremmo a che fare con organi non politici ma di alta amministrazione, a beneficio dei quali sarebbero sufficienti le competenze proprie di qualsiasi magistrato, non tiene conto di un aspetto fondamentale: l’autogoverno della magistratura richiede complesse valutazioni che, per quanto di natura tecnica, non sono esenti da un certo margine di discrezionalità. Basti pensare alle nomine dei vertici degli uffici giudiziari, che spesso presuppongono un confronto fra candidati dotati di anzianità ed esperienze professionali molto simili fra loro.
Ebbene, solo l’elezione offre ai magistrati l’opportunità di designare, quali propri rappresentanti all’interno degli organi di autogoverno, le colleghe e i colleghi che offrano maggiori garanzie di affidabilità e di equilibrio quanto allo svolgimento delle valutazioni in questione.
Certo, il metodo dell’elezione è tutt’altro che perfetto, e non di rado favorisce dinamiche volte a privilegiare l’interesse di specifici centri di potere - nel caso dei magistrati, le c.d. correnti nelle loro manifestazioni patologiche - a scapito del bene collettivo. Ma l’elezione perlomeno dà l’occasione di censurare quei comportamenti al momento del rinnovo della composizione degli organi; una possibilità che, per converso, il sorteggio annulla completamente, portando alla nomina di rappresentanti irresponsabili nei confronti di chi dovrebbero tutelare.
Un altro connotato del sorteggio è, per di più, la casualità. Come avviene con il lancio dei dadi, gli esiti possono essere i più diversi ed imprevedibili: soprattutto quando, come nel nostro caso, il sorteggio avvenga in rapporto ad un campione altamente disomogeneo quale, potenzialmente, l’insieme di tutti i magistrati italiani (per quanto non sia da escludere che, se la riforma venisse definitivamente approvata, le norme di attuazione introducano dei criteri selettivi per individuare i sorteggiabili, come l’anzianità di servizio o lo svolgimento di ruoli direttivi).
Per queste ragioni, sono portato a credere - ma sarei felice di sbagliarmi - che l’impiego del sorteggio, anzichè sortire le dinamiche virtuose evocate dai sostenitori della riforma, rischia di generare almeno tre diversi scenari recessivi, per non dire distopici.
Scenario 1: il gattopardo (cambiare tutto per non cambiare nulla)
Può essere, anzitutto, che il sorteggio non riesca ad indebolire le degenerazioni del correntismo[18]. Le correnti, da tempo radicate nella magistratura, non spariranno di punto in bianco, ma tenteranno di adattarsi al nuovo regime. E non va escluso che continuino ad interferire, nel bene e nel male, con l’operato dei membri togati dei due C.s.m. e dell’Alta Corte disciplinare (il rischio è ammesso anche da Sergio Lorusso, Separazione delle magistrature, cit., p. 17), nei modi più diversi. Ad esempio, tramite un proselitismo preventivo al sorteggio, cercando di inquadrare i magistrati dei vari uffici, specie se di fresca nomina, nelle loro fila, così da massimizzare le chances di avere “propri” uomini e donne tra i sorteggiati; oppure, a seguito del sorteggio, attraverso un capillare lavoro di scouting dei sorteggiati.
In questo modo avremmo una riforma non solo complicata e costosa[19], ma anche incapace di cambiare lo stato delle cose. Le dinamiche di condizionamento dei rappresentanti dei magistrati che si vorrebbero debellare sopravviverebbero. La presenza delle correnti nella vita professionale dei magistrati potrebbe perfino aumentare, quale contraccolpo al tentativo di neutralizzarla: non si dimentichi che, in base alla terza legge di Newton, in natura ad ogni azione corrisponde una reazione uguale e contraria.
Scenario 2: sorteggia et impera
Non si trascuri un’altra possibile conseguenza del sorteggio: quella di togliere legittimazione ed autorevolezza a chi fosse sorteggiato, individuato dal caso e non in forza dell’elezione da parte di chi ne abbia riconosciuto certe competenze.
Il che avverrebbe, oltretutto, con un’irragionevole disparità nella configurazione del sorteggio, previsto dal nuovo art. 104 comma 4 Cost. come puro per i membri togati, e temperato per i laici.
È vero che i membri togati costituiscono la maggioranza, sia nei due C.s.m. che nell’Alta Corte disciplinare. Ma si tratterebbe di una maggioranza, perlomeno in partenza, disorganizzata, composta da individui dotate delle capacità e delle personalità più varie, a fronte di una minoranza di laici ben più compatti ed organizzati, in quanto convenientemente preselezionati dai partiti politici al momento della compilazione dell’elenco dei sorteggiabili.
Non è da escludere, a queste condizioni, che i togati, specie se dotati di forti convinzioni ideologiche, siano attratti nell’orbita dei vari gruppi dei laici[20]: magari generando, all’interno di ciascun organo, linee di azione funzionali alle agende dei partiti, non necessariamente coincidenti con quelle del Governo. Tra le tante combinazioni ipotizzabili, si potrebbe creare, ad esempio, un C.s.m. a maggioranza filogovernativa, e l’altro C.s.m. schierato a favore di componenti minoritarie del Governo, o addirittura a sostegno dell’opposizione.
In ogni caso, se questo scenario si realizzasse, si produrrebbe un esito che i sostenitori della riforma, almeno a parole, non ritengono auspicabile: vale a dire, la dipendenza dei vertici della magistratura dalla politica, portando, di fatto, ad aggirare il nuovo art. 104 comma 1 Cost.
Con l’aggravante, qui, che si tratterebbe di una subordinazione tale da operare in modo indiretto e nascosto, magari anche attraverso un abuso degli strumenti dell’autogoverno (condizionamenti di carriera, trasferimenti) e dell’azione disciplinare (della quale l’Alta Corte avrebbe il monopolio, posto che le sue decisioni non sarebbero impugnabili di fronte ad altri organi).
Molti, a quel punto, potrebbero ritenere preferibile l’espressa sottoposizione del potere giudiziario al potere esecutivo. Tale opzione, per quanto per me non desiderabile, non sarebbe inconcepibile in un regime imperniato sull’obbligatorietà dell’azione penale[21]. A fronte di tentativi di ingerenza del Governo sulla gestione delle inchieste penali, i pubblici ministeri potrebbero opporre lo scudo dell’art. 112 Cost. E il tutto avverrebbe alla luce del sole, sotto la lente del controllo democratico.
Scenario 3: il pubblico ministero populista
Non è da escludere, infine, l’eventualità di una degenerazione dell’operato dei pubblici ministeri e, paradossalmente, perfino di un aumento del potere delle procure[22].
Ciò non a causa della separazione delle carriere, la quale, lo ripeto, secondo me non impatterebbe in modo significativo sulla professionalità dei magistrati, così come non mi pare in grado di farlo la carriera unica. La colpa sarebbe, anche qui, dei possibili effetti del sorteggio all’interno del nuovo Consiglio superiore della magistratura requirente, che risulterebbe, per la componente togata, sprovvisto di giudici, ma composto da soli pubblici ministeri dotati delle inclinazioni e delle personalità più varie.
In un organo del genere, il sorteggio potrebbe condurre alla nomina di una maggioranza di consiglieri propensi ad assecondare le più nocive degenerazioni della funzione d’accusa: approcci aprioristicamente colpevolistici, protagonismi mediatici, ricerca del consenso popolare, e via dicendo.
Il pericolo, in questi casi, è che le procure cadano preda di uno stile di tipo populistico[23], condizionato dalle peggiori pulsioni del corpo sociale (ancora più pressanti in un mondo digitalizzato e socialmediatizzato come il nostro), a scapito della tutela delle esigenze epistemiche e delle garanzie che costituiscono la linfa vitale dei processi penali.
Il monito di Jurassic Park
Se mi chiedessero quale di questi tre scenari abbia maggiori chances di prevalere, onestamente non saprei cosa rispondere. Le loro possibilità di realizzazione dipendono non solo dalle norme introdotte dalla riforma, ma anche e soprattutto da variabili non controllabili, legate alle diverse personalità dei sorteggiati e ai rispettivi contesti di provenienza.
Considerati a priori, senza poter conoscere il risultato dei vari sorteggi, sono tutti scenari equiprobabili. Come nel famoso esperimento mentale del gatto di Schrödinger, prima che i nuovi organi inizino ad operare, l’esito della riforma continuerà a restare inosservabile, creando distinti multiversi tutti giusti e sbagliati allo stesso tempo.
Ecco, quindi, la mia principale ragione di contrarietà alla riforma. In un sistema accusatorio, la separazione delle carriere, disgiunta dalla dipendenza dei pubblici ministeri dal potere esecutivo, di per sé può avere le sue ragioni, per quanto a mio parere non convincenti. Ma il vero problema è che la separazione viene fagocitata dal buco nero del sorteggio, creando un macchinario che, visto nel suo complesso, presenta delle implicazioni imprevedibili, e rischia di sfuggire al controllo dei suoi creatori.
Le vicende che contraddistinguono questa riforma mi ricordano, sinistramente, la storia narrata nel libro e nel film Jurassic Park (Michael Crichton, 1990-Steven Spielberg, 1993). Un ricchissimo imprenditore apre un parco a tema in cui, grazie all’ingegneria genetica, vengono riportati in vita i dinosauri. Ci si illude di aver creato animali ben ammaestrati, ma presto si capisce che così non è. Inevitabilmente, i comportamenti dei dinosauri diventano ingestibili, e il parco finisce nel caos.
Mi sembra che dagli eventi raccontati in Jurassic Park possa ricavarsi un monito: può essere molto pericolosa la pretesa di governare organismi complessi tramite metodi incapaci di dominare tutte le possibili variabili.
Mutatis mutandis, proprio questo mi pare il difetto della riforma. Si vorrebbe resettare la magistratura attraverso una ristrutturazione – la separazione delle carriere e dell’autogoverno – di per sè non decisiva ai fini dell’incremento della professionalità; e che, coniugata ad uno strumento cognitivamente cieco come il sorteggio, non solo rischia di non conseguire i risultati sperati, ma potrebbe perfino riservare brutte sorprese a chi la sostiene.
Alternative alla riforma?
Siccome è troppo facile limitarsi a distruggere, è giusto provare a proporre delle alternative alla separazione costituzionale delle carriere e al sorteggio dei membri degli organi di autogoverno.
Sarebbe insufficiente, a questo fine, limitarsi a domandare più personale e dotazioni, per quanto si tratti di richieste oggettivamente difficili da contestare. In un contesto a disponibilità economiche limitate come il nostro, è doveroso anche tentare di ipotizzare interventi normativi diversi da quelli previsti dalla riforma. Qui mi limito ad abbozzarne due.
i) Attuazione dei criteri legislativi di priorità nell’esercizio dell’azione penale previsti dalla l. n. 71 del 2022. Non credo che la nostra Costituzione (così come nessuna Costituzione) sia un oracolo infallibile, e non posso fare a meno di rilevarne una criticità. Nel prevedere, giustamente, l’indipendenza della magistratura dal potere esecutivo, essa ha posto come contrappeso l’obbligatorietà dell’azione penale: l’organo di accusa, non eterodiretto da nessuno, nondimeno ha il dovere di attivarsi sulla base di tutte le notizie di reato fondate che giungano alla sua attenzione, senza eccezioni.
Il problema è che, in un sistema sovraccarico come quello italiano, l’obbligatorietà si rivela irrealizzabile. I pubblici ministeri devono, per forza di cose, scegliere quali procedimenti portare avanti e quali lasciare indietro, accettando il rischio che questi ultimi non arrivino alla dovuta conclusione.
In un contesto del genere, è evidente il pericolo che l’indipendenza dell’organo di accusa sia percepita come un’irresponsabilità che, di certo, non giova all’immagine della magistratura. In assenza di una subordinazione alle direttive di politica criminale del governo, le scelte dei pubblici ministeri sono, di fatto, prive di qualsiasi strumento di controllo. Chi ci assicura che esse siano ponderate nel miglior modo possibile?
Una via per tentare di razionalizzare le scelte delle procure è già stata tracciata dalla riforma Cartabia, ma non è stata ancora imboccata. Mi riferisco ai criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale previsti dalla l. 17 giugno 2022, n. 71: i quali, sebbene di non facile attuazione[24], perlomeno consentirebbero, in un contesto in cui gli automatismi richiesti dall’art. 112 Cost. sono saltati, una gestione più uniforme delle indagini e delle azioni penali da parte dei pubblici ministeri[25].
Soprattutto, i criteri di priorità avrebbero il pregio di deresponsabilizzare le procure di fronte ai cittadini: i pubblici ministeri, vincolati alle priorità stabilite dai decisori politici, non verrebbero più esposti all’accusa di essere ideologicizzati.
Ai criteri di priorità potrebbe aggiungersi una verifica ex post dell’attività delle procure. Si pensi alla pubblicazione di un resoconto motivato della gestione dei procedimenti penali in un determinato periodo, tale da rendere trasparente e pubblicamente controllabile il modo in cui le priorità sono state concretamente declinate.
ii) Unificazione delle professioni giuridiche. Volendo intervenire sulla disciplina delle carriere, l’opzione migliore sarebbe non separarle, ma unificarle in un modo molto più radicale di quanto sia mai stato fatto in passato: vale a dire, ricomprendendo nella stessa matrice tutti i magistrati insieme agli avvocati.
È ciò che avviene nei sistemi accusatori più risalenti come quelli anglosassoni, in cui i magistrati di regola sono persone che hanno in precedenza svolto il ruolo di avvocati. Ed è il metodo adottato anche in Germania, dove la carriera da magistrato, avvocato e notaio richiede il superamento di un unico esame di Stato.
Un obiettivo del genere potrebbe essere perseguito sostituendo gli attuali metodi di reclutamento con una prova di selezione unica, seguita da successive specializzazioni, per tutti i laureati in giurisprudenza che ambissero a svolgere la professione di avvocato o di magistrato[26].
Questa genesi comune non necessariamente aumenterebbe la predisposizione alla professionalità: la quale, come ripeto, mi pare perlopiù indipendente da qualsiasi regime di carriera, unita o separata. Ma potrebbe, se non altro, incrementare la fiducia e il rispetto reciproco nelle aule giudiziarie, contribuendo ad eliminare certi atteggiamenti di alcuni magistrati e avvocati - improntati a diffidenza o, talvolta, perfino ad arroganza - suscettibili di intossicare lo svolgimento dei processi.
Una speranza
Al di là di possibili alternative, è sulla riforma deliberata dal Governo che saremo chiamati a pronunciarci attraverso lo strumento del referendum confermativo.
La speranza è che il voto non sia condizionato dai facili slogan di chi demonizza o di chi idealizza la magistratura, ma si fondi su un’attenta ponderazione degli argomenti tecnici addotti dai sostenitori e dai critici della riforma. Immagino che sia ciò che avrebbero voluto i Padri costituenti, perfino in un mondo obnubilato dalla tecnologia digitale come il nostro.
[1] “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”, in questa Rivista, 6 novembre 2025
[2] In questa Rivista, 26 novembre 2025
[3] In questa Rivista, 25 novembre 2025
[4] Manfredi Bontempelli, Separare la formazione dei magistrati?, in questa Rivista, 15 settembre 2025
[5] Adolfo Scalfati, La dialettica si indebolisce se il giudice indossa la stessa casacca di uno dei due contendenti, in Il Riformista, 11 dicembre 2025
[6] Oliviero Mazza, Le ragioni del garantismo in favore della separazione delle carriere, in Diritto di difesa, 9 settembre 2025; Ennio Amodio, Separazione delle carriere e interessi corporativi, in Discrimen, 26 maggio 2025
[7] Daniele Negri, Una diversa concezione del giudice, in Pqm Il Riformista, 6 dicembre 2025, p. III
[8] Massimo Nobili, La nuova procedura penale, Roma TrE-Press, rist. 2025, p. 192
[9] Più che separare le carriere si cambi il modo in cui si fanno i processi, in Il Foglio, 28 novembre 2025
[10] in senso analogo, Gian Luigi Gatta, Separazione delle carriere e riforma costituzionale della magistratura: 20 domande per un confronto e un dibattito aperto, in questa Rivista, 27 febbraio 2025)
[11] Benedetta Galgani, Prove di “carriere separate”: tra risalenti ambiguità normative, forzature ideologiche e… wishful thinking?, in Processo penale e giustizia, 2024, p. 52o s.; Sergio Lorusso, Separazione delle magistrature giudicante e requirente e modello accusatorio, in questa Rivista, 23 gennaio 2025, p. 5 s.; Oliviero Mazza, Le ragioni del garantismo, cit.; Daniele Negri, Una diversa concezione, cit.)
[12] Paolo Ferrua, La separazione crea un’autocrazia del pm. E il controllo politico non è un tabù…, in Il Dubbio, 21 novembre 2025; Mitja Gialuz, Otto proposizioni critiche sulle proposte di separazione delle magistrature requirente e giudicante, in questa Rivista, 30 settembre 2024)
[13] Mitja Gialuz, Otto proposizioni critiche, cit.
[14] Chi ha paura di un CSM libero dalle correnti? Intervista ad Andrea Mirenda di Alberto De Sanctis, in Pqm Il Riformista, 25 ottobre 2025, p. II
[15] Gian Domenico Caiazza, Tanto tuonò che si sorteggiò, in Pqm Il Riformista, 25 ottobre 2025, p. I; Giorgio Spangher, Il referendum sulla riforma costituzionale della magistratura ordinaria. Opinioni a confronto. Intervista di Vincenzo Antonio Poso a Aniello Nappi e Giorgio Spangher, in Giustizia Insieme, 14 dicembre 2025
[16] Oliviero Mazza, Sorteggiati e indipendenti contro il correntismo, in Pqm Il Riformista, 25 ottobre 2025, p. II; Tullio Padovani, Con il Sì il pm sarà libero. Non avrà più bisogno della “tessera del pane”, in Il Dubbio, 11 dicembre 2025
[17] Mitja Gialuz, Il No deve far capire ai cittadini che in ballo c’è la democrazia stessa, Il Dubbio, 11 dicembre 2025
[18] Gian Luigi Gatta, Separazione delle carriere, cit.; Aniello Nappi, Il referendum sulla riforma costituzionale, cit.
[19] Giuseppe Arbia, Quanto costerebbe non dire NO? Il costo della riforma costituzionale, in Giustizia insieme, 7 dicembre 2025
[20] Gian Luigi Gatta, Voto No perché con la riforma avremo un Csm debole e “politico” in Il Dubbio, 19 dicembre 2025
[21] Franco Cordero, Guida alla procedura penale, Utet, 1986, p. 168 s.; Paolo Ferrua, La separazione crea un’autocrazia, cit.
[22] Luciano Violante, Così i Pm avranno molto più potere, in Il Corriere della sera, 3 novembre 2025
[23] Mitja Gialuz, Otto proposizioni critiche, cit.
[24] Edmondo Bruti Liberati, Pubblico ministero. Un protagonista controverso della giustizia, Cortina, 2024, p. 151 s.
[25] Francesco Caprioli, I criteri di priorità nella trattazione delle notizie di reato, tra “delega Cartabia” e legge di riforma dell’ordinamento giudiziario, in Cass. pen., 2024, p. 1438 s.
[26] Mi permetto di rinviare a Marcello Daniele, L’avvenire del processo penale. Tre voci a confronto, Intervista di Paolo Ferrua a Marcello Daniele, Daniele Negri e Sergio Lorusso, in Legislazione penale, 10 aprile 2021, p. 28
Marcello Daniele
