C. eur. dir. uomo, Sez. I, sent. 11 dicembre 2025, Diaco e Lenchi c. Italia

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*Contributo pubblicato nel fascicolo 1/2026. 

1. L’11 dicembre 2025 è stata adottata dalla Corte di Strasburgo una sentenza che scuote la giustizia italiana e che tocca un punto nevralgico per misurare il grado di effettività della difesa tecnica in un ordinamento, vale a dire la gratuità della stessa in favore di chi non può permettersi le relative spese. Il riferimento va alla pronuncia Diaco e Lenchi c. Italia, nella quale i Giudici europei hanno condannato l’Italia per la violazione dell’art. 1 prot. n. 1 CEDU (diritto di proprietà) con riferimento al ritardo nei pagamenti ai difensori operanti in regime di patrocinio a spese dello Stato in procedimenti penali e civili. Si tratta di una decisione di grande rilevanza se osservata da due angoli prospettici. Il primo è europeo: a quanto consta, è la prima volta che la Corte EDU valorizza l’art. 1 del protocollo n. 1 alla Convenzione per riscontrare una sua lesione sul fronte della tempestività dei pagamenti dei patrocinatori nella cornice del legal aid. Il secondo è interno: quel che preme mettere in luce sin da subito è che la decisione della Corte di Strasburgo assume i toni di una condanna non limitata al caso concreto, ma protesa a porre in luce un difetto strutturale del nostro ordinamento che costituisce «uno dei problemi che affligge la giustizia italiana»[1].

«Rossi di vergogna, anzi paonazzi»: era questo l’evocativo titolo di un acceso contributo^[2] con cui veniva accolta la celebre decisione Artico c. Italia nel 1980, condanna della Corte EDU collocata nell’orbita del precedente istituto del gratuito patrocinio[3]. A distanza di quarantacinque anni, quelle parole non sembrano aver perso di attualità e ben si prestano a descrivere l’atteggiamento con cui ci si appresta a commentare la nuova sentenza Diaco e Lenchi c. Italia. Certo, la cornice di questa recente pronuncia è assai diversa da quella che faceva da sfondo al caso Artico c. Italia; il legal aid ha invero pienamente assunto i contorni di un diritto sociale, richiedente un intervento pubblico da parte dello Stato nella remunerazione dei difensori grazie all’avvento del patrocinio a spese dello Stato[4]. Meccanismo, quest’ultimo, che ha superato il precedente archetipo caritativo che connotava il gratuito patrocinio[5]. Eppure, nonostante le modifiche normative intervenute, la recente condanna dell’Italia attesta che il dilemma dei compensi dei legali di fatto persiste pure nella rinnovata cornice del patrocinio a spese dello Stato, con inevitabili riverberi negativi sull’effettività della difesa.

2. La sentenza in esame è in particolare intervenuta a valle di ricorsi presentati da due avvocati che avevano svolto la propria opera defensionale in diversi procedimenti penali e in uno civile nei confronti di soggetti ammessi al patrocinio statale. Entrambi i legali avevano ottenuto i decreti di pagamento conformemente all’art. 82 d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (T.U. spese di giustizia); il problema è che l’effettiva corresponsione dei compensi era intervenuta molto tempo dopo, in un arco temporale che era andato, per quanto attiene ai procedimenti penali, da un minimo di un anno e un mese fino a un massimo di tre anni e sette mesi. Rispetto all’unico procedimento civile in questione, il ritardo era stato perfino di quattro anni e due mesi, anche in forza della perdita del fascicolo. Su queste basi, i due legali avevano adito la Corte EDU, lamentando la lesione dell’art. 1 prot. n. 1 CEDU, nonché degli artt. 6, par. 1 e 13 della Convenzione a causa del ritardo del loro pagamento per l’attività svolta. Dal canto suo, la Corte di Strasburgo ha considerato violato solo l’art. 1 prot. n. 1 CEDU, mentre ha ritenuto assorbite le altre doglianze sull’asserita violazione delle due ulteriori disposizioni convenzionali.

Diversi sono i passaggi significativi dell’arresto che meritano di essere ripercorsi.

In primo luogo, i Giudici europei non hanno avuto remore nel considerare il credito vantato dai due avvocati un “intérêt patrimonial” avente fondamento nel diritto interno e, di conseguenza, suscettibile di rientrare nella nozione convenzionale di “bene” ai sensi dell’art. 1 prot. n. 1 alla Convenzione.  

Nel merito, la Corte EDU ha ribadito questo passaggio e ha osservato che la mancata esecuzione di una decisione che riconosce un diritto di proprietà rappresenta un’ingerenza nei propri beni in base alla garanzia convenzionale[6]. Si è trattato pertanto di comprendere se il ritardo nel pagamento dei compensi in favore dei legali abbia determinato un onere sproporzionato ed eccessivo, alla luce dell’esigenza di ravvisare un punto di equilibrio tra le istanze di interesse pubblico e le necessità di tutela del pacifico godimento dei beni.

Premessa fondamentale di questo ragionamento è stata l’individuazione del momento da cui decorre il periodo da prendere in considerazione ai fini della valutazione della tempestività dell’effettiva corresponsione delle somme dovute. Contrariamente alla tesi del Governo, secondo la quale il dies a quo sarebbe dovuto coincidere con il giorno di invio della fattura da parte degli avvocati, i Giudici europei hanno sostenuto che l’arco temporale di riferimento inizia dalla data del deposito del decreto di pagamento. Una soluzione che si giustifica alla luce della circostanza che è a partire da quel momento che l’autorità giudiziaria riconosce l’esistenza di un credito in favore del legale. 

Su queste basi è stato sviluppato il ragionamento successivo incentrato sulla ragionevolezza del periodo entro cui interviene il pagamento. In proposito, sono stati ripresi criteri già sviluppati nella giurisprudenza EDU: il ritardo deve essere considerato alla luce della complessità della procedura, del comportamento delle autorità competenti e del titolare del diritto, nonché della posta in gioco per quest’ultimo, tenuto conto dell’importo e della natura della somma stabilita dal giudice[7].

In linea di principio, la Corte di Strasburgo ha osservato che un ritardo superiore a un anno è irragionevole[8]; nondimeno, siffatta presunzione può essere superata sulla scorta di situazioni peculiari e alla luce dei paramenti poc’anzi tratteggiati.

Una volta calate tali considerazioni rispetto al caso concreto, si è coerentemente affermato che un’esecuzione del pagamento oscillante tra un anno e un mese e quattro anni e due mesi è da considerare a primo acchito irragionevole. In questa cornice, la pronuncia ha sondato i diversi criteri da impiegare nel compiere tale accertamento: ed è da siffatti passaggi dell’arresto che si evincono considerazioni di una certa rilevanza, le quali vanno al di là del caso di specie.

Anzitutto, in relazione alla complessità della procedura, le attività che devono essere compiute dalle autorità italiane competenti non sono state considerate particolarmente complesse, posto che si estrinsecano nella comunicazione del decreto di pagamento alle parti, nell’autorizzazione all’invio della fattura a opera degli avvocati e nella corresponsione delle somme. Rispetto invece al comportamento dei ricorrenti, è stata presa in esame la contestazione del Governo in base a cui i difensori non avrebbero dimostrato un ritardo imputabile alle autorità. In proposito, la Corte di Strasburgo ha smontato l’eccezione ponendo l’accento sull’onere dell’esecutivo di sollevare tempestivamente il rilievo e di argomentarlo; circostanza non soddisfatta nel caso concreto. Ma vi è di più. I Giudici europei hanno avuto cura di constatare le cause a monte dei ritardi. Dai documenti presentati dalle parti – osserva la sentenza – si ricava una pluralità di fattori: per un verso, vizi concernenti la gestione del procedimento da parte delle cancellerie degli uffici giudiziari e, per altro verso, assenza di risorse finanziarie sufficienti per il pagamento dopo l’invio delle fatture. Tant’è che, a quest’ultimo riguardo, la pronuncia valorizza a titolo esemplificativo una comunicazione del 2017 rivolta al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati da parte del Tribunale di Milano, con cui si invita i legali a rinnovare l’invio delle fatture concernenti l’anno 2018, poiché i fondi disponibili non sarebbero stati in grado di coprire i pagamenti per gli anni 2016 e 2017. Come messo in risalto dalla Corte europea, è stato poi lo stesso Governo italiano a riconoscere che in alcune sedi si possono verificare ritardi più elevati in ragione di carenze di finanziamento o di personale[9].

Merita inoltre riprendere un ragionamento di più ampio respiro sviluppato nella sentenza. La Corte di Strasburgo ha esplicitato lo stretto collegamento esistente tra, da un lato, la tempestività dei pagamenti dei difensori che prestano la loro opera in regime di legal aid e, dall’altro lato, l’effettività del diritto dei soggetti maggiormente vulnerabili alla difesa tecnica in materia penale ex art. 6, par. 3, lett. c), CEDU e al concreto accesso al giudice sul fronte civilistico dell’art. 6, par. 1 della Convenzione. Va da sé – hanno affermato i Giudici europei – che questo sollecita una particolare diligenza nel pagamento dei compensi dei difensori nel contesto del patrocinio gratuito; il tutto in ragione «non seulement de la mission fondamentale de l’avocat dans une société démocratique, mais aussi du rôle essentiel de l’aide judiciaire dans l’accès à la justice et l’effectivité des droits garantis par la Convention».

Per concludere, la Corte EDU è giunta perfino a fissare dei termini precisi da rispettare quanto ai pagamenti dei compensi nella cornice italiana del patrocinio a spese dello Stato[10]. Salve circostanze eccezionali, il ritardo in materia non dovrebbe superare un anno in totale, al netto del termine previsto per presentare opposizione avverso il decreto di pagamento ex artt. 84 e 170 T.U. spese di giustizia[11]. Seguono precise scansioni temporali in cui si snoda tale termine massimo: in linea di principio, da un canto, non devono passare più di sei mesi tra il deposito dei decreti di pagamento e la possibilità per i legali di inviare la fattura e, dall’altro, va rispettato un tempo non superiore a sei mesi tra la trasmissione della fattura e il pagamento. Considerata la mancata osservanza nel caso concreto di tali termini, la Corte EDU non ha potuto che constatare la lesione dell’art. 1 prot. n. 1 CEDU, con conseguente condanna dell’Italia.

Chiude il cerchio un ultimo profilo di indubbia portata. Sulla scorta della documentazione in possesso e grazie, oltretutto, al contributo fornito dall’Unione delle Camere Penali Italiane intervenuta nel giudizio con un amicus curiae[12], la Corte di Strasburgo ha rilevato come i ritardi verificatisi nei casi sottoposti alla sua attenzione non parrebbero isolati, ma piuttosto frutto di un problema sistemico. Conformemente all’art. 46 CEDU, i Giudici europei hanno quindi imposto all’Italia l’adozione di misure generali per individuare, sulla scorta di dati statistici, i malfunzionamenti strutturali su scala nazionale o in specifici distretti di corte d’appello, nonché determinare le relative cause e conseguentemente adottare interventi generali idonei a porre fine a tali carenze e a prevenire future violazioni simili.

3. Come anticipato sin da questo esordio, il caso Diaco e Lenchi c. Italia si candida ad avere un notevole impatto sul fronte europeo e su quello italiano.   

Quanto al primo versante, v’è da mettere in luce una certa tendenziale ritrosia della giurisprudenza della Corte di Strasburgo ad agganciare la questione della remunerazione dei difensori che prestano la loro attività nella cornice del legal aid a una garanzia convenzionale. Basti osservare che, durante il periodo storico in cui prevaleva a livello europeo il precedente modello caritativo di assistenza legale gratuita, basato su un obbligo in capo ai patrocinatori di prestare gratuitamente la loro opera in favore degli assistiti, la Corte EDU non ha mai dichiarato di per sé incompatibile con la Convenzione siffatto sistema[13]. Una volta diffusosi negli ordinamenti europei il modello pubblico di legal aid, rispondente a una concezione dell’assistenza legale gratuita come diritto sociale, la Corte di Strasburgo non ha avuto modo di affrontare il tema del pagamento dei legali dal punto di vista della previsione posta a salvaguardia dell’accusato, vale a dire l’art. 6, par. 3, lett. c), CEDU^[14]. E lo stesso può sostenersi dall’angolo di visuale del legal aid delle vittime riguardo all’art. 6, par. 1, CEDU, nonché in relazione al peculiare e dirompente fronte degli obblighi positivi di tutela penale ex artt. 2, 3, 4 e 8 della Convenzione.

Nel cambiare prospettiva e nel porsi dal punto di vista della tutela del lavoro professionale e, segnatamente, del diritto di proprietà del difensore ex art. 1 prot. n. 1 CEDU, la panoramica era fino a questo momento parzialmente diversa, ma, a ogni modo, non incoraggiante. Finora, l’incidenza di tale parametro convenzionale era minima e circoscritta al tema dell’inadeguatezza dei compensi dei patrocinatori[15]. La Corte di Strasburgo aveva di fatto limitato di molto la rilevanza pratica dell’art. 1 prot. n. 1 CEDU in materia: secondo una giurisprudenza che mantiene attualità anche dopo la pronuncia in commento, i Giudici europei evitano infatti di sindacare l’ammontare del corrispettivo se la decisione nazionale sul punto non presenta caratteri di arbitrarietà, è sufficientemente motivata e ha un fondamento normativo o giurisprudenziale^[16]. Dal canto suo, attenta dottrina aveva da anni prospettato una conclusione ben più soddisfacente sul fronte specifico dei ritardi dei pagamenti[17], e la successiva pendenza del caso Diaco e Lenchi c. Italia aveva contribuito ad alimentare tali aspettative. Si comprende bene pertanto come sia da accogliere con grande favore l’intervenuta decisione della Corte di Strasburgo dell’11 dicembre 2025. Contrariamente a quanto sinora verificatosi, l’approccio dei Giudici europei sul versante della tempestività dei pagamenti dei legal aid lawyers è stato guidato da particolare rigore: un’impostazione che ha perfino condotto all’individuazione di precise scansioni temporali massime da rispettare, pena la configurazione di un ritardo irragionevole, incompatibile con l’art. 1 prot. n. 1 CEDU.

Ma non è solo questo il dato che giova mettere in luce. L’ulteriore elemento degno di essere ripreso è quel passaggio della pronuncia in cui viene esplicitato in termini chiari la connessione tra l’art. 1 prot. n. 1 CEDU e l’art. 6, parr. 1 e 3, lett. c) della Convenzione. In altre parole, la tempestività dei pagamenti dei legali che svolgono la propria attività defensionale in favore di un soggetto ammesso al legal aid è concepita non solamente come garanzia a salvaguardia del diritto di proprietà del legale, ma anche, e in misura riflessa, quale tassello essenziale che riempie di contenuto l’obbligo degli Stati di assicurare il diritto di difesa in modo concreto ed effettivo. E questo sia sul fronte penalistico dell’art. 6, par. 3, lett. c), CEDU, quando a venire in gioco è l’imputato, sia su quello civilistico ex art. 6, par. 1 della Convenzione, laddove, per quanto qui interessa, rilevi la vittima del reato che vanti una pretesa di carattere civile[18]. È un passaggio che pare costituire un progresso nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo, se si tiene a mente quanto poc’anzi indicato circa la sua tendenza a non valorizzare il tema della remunerazione del legale con riferimento all’effettività dell’assistenza difensiva ai sensi dell’art. 6 CEDU. Di fatto, grazie all’elaborazione intervenuta con riferimento all’art. 1 prot. n. 1 CEDU a tutela dei difensori coinvolti nel legal aid, viene irrobustita in maniera indiretta l’effettività della difesa tecnica e dell’accesso alla giustizia nei confronti delle persone che versano in una situazione di maggiore debolezza ai sensi dell’art. 6, parr. 1 e 3, lett. c) della Convenzione.

Il salto di qualità in materia può cogliersi pure se si sposta lo sguardo verso la direttiva 2016/1919/UE, quell’atto fondamentale di diritto derivato dell’Unione europea in tema di patrocinio gratuito degli accusati e delle persone destinatarie di un MAE[19]. Sebbene l’esigenza di assicurare pagamenti tempestivi in favore dei legali si possa ricavare a livello interpretativo dall’art. 7 di tale atto eurounitario[20], non si può sottacere l’importanza di una sua esplicitazione sul versante convenzionale con una piena esaltazione dell’art. 6, parr. 1 e 3, lett. c), CEDU, che a sua volta corrisponde agli artt. 47, par. 3 e 48 della Carta di Nizza[21]. Grazie alla clausola di equivalenza ai sensi dell’art. 52, par. 3, CDFUE, l’impostazione della Corte EDU protesa a richiamare l’art. 6 CEDU nella sentenza Diaco e Lenchi c. Italia si presta così a venire valorizzata sul piano interpretativo per individuare il contenuto dell’art. 7 della direttiva n. 1919 del 2016, rafforzando in tal modo quanto si poteva già evincere da tale disposizione a livello ermeneutico.

Rispetto invece alla vittima del reato, l’elevazione dello standard di tutela da parte della Corte EDU, se paragonato a quello eurounitario, appare ancora più lampante, vista l’assenza di riferimenti puntuali attinenti alla materia in esame sia nelle direttive rivolte a specifiche categorie di vittime (direttive 2011/36/UE, 2011/93/UE, 2017/541/UE, 2024/1385/UE[22]), sia nell’atto a contenuto generale, vale a dire la direttiva 2012/29/UE[23]; e questo anche alla luce delle recenti prospettive di riforma di quest’ultima misura[24].

4. Sul versante italiano, la sentenza, se presa sul serio, appare destinata a impattare significativamente sull’effettività del sistema di patrocinio a spese dello Stato, per diverse ragioni.

In prima battuta, le indicazioni della Corte europea sono particolarmente chiare e precise, tarate sul funzionamento del nostro meccanismo di legal aid. Se in generale un ritardo nei pagamenti dei difensori nell’ambito del patrocinio a spese dello Stato è considerato compatibile con la Convenzione, il discorso cambia quando questo è irragionevole. E in tale cornice la Corte EDU stabilisce un limite insuperabile, salve ipotesi eccezionali: un anno in totale, escluso il termine per presentare opposizione al decreto di pagamento, a sua volta sdoppiato in due segmenti temporali, pari a sei mesi tra il deposito dei decreti di pagamento e la possibilità per i legali di inviare la fattura e sei mesi tra la trasmissione di quest’ultima e la corresponsione delle somme dovute. Si tratta di un’affermazione puntuale, che deve essere seguita nel sistema italiano quale standard minimo di tutela. In quest’ottica, l’auspicio è che tale indicazione venga recepita a livello normativo e conseguentemente rispettata sul fronte operativo.

In secondo luogo, vanno nuovamente messe in rilievo le prescrizioni della Corte di Strasburgo circa la necessità per l’Italia di adottare misure di carattere generale al fine di mappare il difetto strutturale e porvi rimedio con interventi mirati. Si è in presenza di un obbligo di grande importanza, destinato potenzialmente a risolvere uno dei mali del nostro sistema di patrocinio a spese dello Stato. In merito, non va omesso di rilevare che, anche in sede di recepimento della direttiva 2016/1919/UE sul legal aid degli imputati e dei ricercati, il tema dei compensi dei legali non era passato inosservato. Durante l’esame dello schema di decreto legislativo di implementazione della direttiva n. 1919 in seno alla Commissione permanente Politiche dell’Unione europea della Camera dei Deputati, non solo si era constatata la necessità di assicurare «l’effettiva remunerazione degli avvocati»^[25], ma si era anche dato atto dei ritardi, pure di anni, dei pagamenti degli onorari^[26]. Le tematiche non avevano poi trovato una risposta a livello normativo nel d.lgs. 7 marzo 2019, n. 24 con cui è stata data attuazione all’atto eurounitario. I puntuali obblighi sorti in capo all’Italia per conformarsi alla sentenza in esame rappresentano pertanto l’occasione per finalmente affrontare e risolvere in maniera concreta il problema.

Da questo punto di vista, non vanno sottaciuti alcuni tentativi di miglioramento realizzatisi nell’ultimo decennio. Si tratta di interventi in parte valorizzati dalla stessa Corte di Strasburgo nella decisione in commento a seguito delle prospettazioni del Governo. Si pensi alle novità introdotte dalla legge di bilancio 2016 (l. 28 dicembre 2015, n. 208) al fine di «contrastare le lentezze burocratiche della fase della liquidazione dell’onorario del difensore»^[27]. Allo scopo di imprimere un’accelerazione in materia, si è aggiunto un comma 3-bis all’art. 83 d.P.R. n. 115 del 2002, a tenore del quale il decreto di liquidazione dell’onorario deve essere disposto dal giudice in maniera contestuale al «provvedimento che chiude la fase cui si riferisce la relativa richiesta». Con specifico riferimento ai ritardi nei pagamenti, particolare rilievo assume l’introdotta possibilità di opporre in compensazione nei confronti dell’erario i crediti per il patrocinio a spese dello Stato^[28]; una facoltà estesa da ultimo dalla legge di bilancio 2023 (l. 29 dicembre 2022, n. 197) ai contributi dovuti alla Cassa Forense a titolo di oneri previdenziali.

Tuttavia, tali interventi non sembrano sufficienti. Solo per fare un esempio recente, a febbraio 2025, l’Organismo Congressuale Forense (OCF) ha denunciato il grave ritardo dei pagamenti, posto che da ottobre 2024 i fondi a ciò destinati sono stati completamente esauriti^[29]. Il tutto con ripercussioni notevoli: si registrano una crescente rinuncia da parte degli avvocati a difendere i non abbienti e una cancellazione dall’elenco dei legali d’ufficio. Situazioni che nel complesso evocano quanto anche indicato dall’Unione delle Camere Penali Italiane, nonché dai ricorrenti davanti alla Corte di Strasburgo[30].

Ciò posto, appare chiara l’esigenza di riflettere su nuove soluzioni di tipo pratico e normativo, a cominciare – come osservano i Giudici europei – da un’adeguata fotografia della questione a livello statistico con riferimento ai diversi uffici giudiziari, allo scopo di comprendere la reale portata del problema. In proposito, non si può omettere di rilevare che, richiesto dalla Corte EDU di fornire statistiche su scala nazionale, il Governo non ha soddisfatto pienamente l’istanza[31].

Due cause del fenomeno sono peraltro già emerse dall’arresto e, in parte, anche dalle dichiarazioni dello stesso esecutivo: carenze di personale e di finanziamento. Va da sé che su questi due profili si impone un’opportuna riflessione in un’ottica di doveroso intervento. In proposito, val la pena oltretutto di riprendere la considerazione sviluppata dall’Organismo Congressuale Forense, secondo cui le cause dei ritardi nei pagamenti non sarebbero da ricercare solo in uno stanziamento inadeguato, ma anche in una questione di carattere organizzativo. Il «problema principale» starebbe nell’accorpamento dei fondi per il patrocinio statale nell’ambito della voce di bilancio n. 1360, che racchiude spese eterogenee «completamente diverse: trasferte di funzionari, indennità per periti e testimoni, costi di estradizione e notifiche di atti esenti»^[32]. Di qui la sollecitazione a operare una «revisione delle voci di bilancio con la separazione delle voci destinate al patrocinio a spese dello Stato»^[33] dalle altre.

Non resta che concludere con l’auspicio che la sentenza in esame imprima una reale svolta in materia, grazie agli interventi di carattere generale imposti. Ogni soluzione dovrebbe essere sospinta dalla presa d’atto di quel passaggio nevralgico della decisione, ove si mette in chiara luce la connessione funzionale tra tempestività dei pagamenti dei difensori in seno al legal aid ed effettività della difesa tecnica e dell’accesso alla giustizia. Secondo una considerazione di più ampio respiro, la speranza è di assistere a un netto cambio di approccio con riferimento alle riforme cui ambire in tema di patrocinio a spese dello Stato. Si tratta di superare la crescente tendenza a concepire le modifiche alla sua normativa in un’ottica di esclusiva dilatazione dell’ambito applicativo della tutela, specie sul fronte delle vittime di determinati reati. Si pensi come solo da ultimo non sia sfuggita l’occasione per allargare ulteriormente le ipotesi di ammissione al patrocinio statale in deroga al criterio reddituale mediante la l. 2 dicembre 2025, n. 181 (c.d. legge sul femminicidio)[34]. Al netto delle riserve che desta la tecnica normativa di procedere in astratto per tipologie di reato nella configurazione di canali preferenziali di accesso al patrocinio gratuito[35], in questa sede val la pena di porre l’accento sull’esigenza di riflettere in primo luogo sull’effettività del patrocinio a spese dello Stato e di agire anzitutto sui gangli vitali che ne condizionano in concreto l’operatività. A tal fine, la rotta è stata segnata dalla Corte di Strasburgo.