Corte cost. sent. 20 maggio 2025 (dep. 17 luglio 2025), n. 109, Pres. Amoroso, red. Patroni Griffi

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1. Come già sosteneva Gaetano Filangieri nella sua La scienza della legislazione, in un ordinamento democratico legiferare per limitare i poteri pubblici e tutelare in modo uniforme i diritti di tutti i consociati è necessario, ma non è semplice[1].

L’esperienza insegna che anche le migliori idee politico-criminali possono essere tradotte al momento della loro concretizzazione in testi normativi non adeguati o per esigenze compromissorie o, per superficialità, o, addirittura, per ragioni simboliche e populiste.

Ed è necessario, ma non semplice, soprattutto quando si interviene nel tentativo di modificare articolate discipline già esistenti in settori cruciali come quello del contrasto alle mafie, che presentano peraltro molteplici elementi di criticità, proprio come testimonia il caso in considerazione del controllo giudiziario volontario.

Com’è noto, infatti, il controllo volontario è un istituto forgiato dal legislatore nel 2017 con lo scopo di mitigare gli effetti della interdittiva antimafia – all’epoca unica, rigida, e, quindi, in molti casi sproporzionata, misura di prevenzione amministrativa antimafia applicabile dal Prefetto in caso di tentativi di infiltrazione mafiosa nelle imprese – ed innestato all’interno dell’art. 34-bis d.lgs. n. 159/2011, vale a dire la disposizione del codice antimafia dedicata a disciplinare la misura di prevenzione giurisdizionale del controllo giudiziario c.d. prescrittivo, quello cioè applicabile dal Tribunale di prevenzione su istanza di parte pubblica, come tutte le altre misure di prevenzione patrimoniale[2].

La funzione assolta sulla carta è fortemente innovativa e assolutamente razionale: inibire gli effetti drastici e immediati prodotti sulle imprese, sui loro stakeholder e sui lavoratori subordinati, dalla adozione di un provvedimento prefettizio istantaneo e incapacitante (teoricamente di natura parziale e temporanea) che impedisce agli operatori economici rapporti con la pubblica amministrazione, provvedimento disposto fino alla riforma del contraddittorio dell’art. 92 d.lgs. n. 159/2011 operata nel 2021, nella maggior parte delle ipotesi, inaudita altera parte; nonché, parallelamente, puntare su misure di tipo prospettico-collaborativo di durata almeno annuale e massimo triennale, tramite le quali lo Stato si affianca all’impresa coinvolta in rapporti occasionali con gruppi mafiosi e la accompagna in un percorso sinergico-costruttivo tra pubblico e privato di self-cleaning e recupero alla legalità che le consente di tornare ad avere rapporti monitorati con la pubblica amministrazione.

Tuttavia, al momento della redazione materiale della sua disciplina, alcuni aspetti del disegno originario sono stati modificati o integrati, altri sono stati descritti in modo laconico e altri ancora non sono stati proprio contemplati.

L’esito è stato quello di generare sin dalle prime applicazioni enormi incertezze valutative e, prima di tutto, assoluto disorientamento nei potenziali destinatari della misura che non potevano antivedere: se e a quali condizioni poteva essere loro concessa; se, nell’eventualità di esito positivo, poteva incidere, vincolandole, sulle ri-valutazioni prefettizie per l’aggiornamento del provvedimento pregresso ed il rilascio di una nuova informativa antimafia liberatoria; se poteva essere oggetto di impugnazione il provvedimento del giudice ordinario di diniego di concessione del controllo volontario; se esisteva una pregiudiziale amministrativa che precludeva al tribunale della prevenzione la riconsiderazione dei requisiti già accertati da parte del TAR ecc.

L’art. 34-bis, comma 6, c.a.m., infatti, si limitava a stabilire che in caso di impugnativa dinanzi al Tar dell’interdittiva antimafia, il destinatario di quest’ultima potesse fare istanza al giudice ordinario della prevenzione per chiedere l’applicazione del controllo giudiziario c.d. volontario “ove ne ricorrano i presupposti”.

Mentre il successivo comma 7 del medesimo articolo prevedeva che il provvedimento che dispone il controllo giudiziario sospende gli effetti di cui all’articolo 94.

Palmari risultavano, rispettivamente, la vaghezza e l’incompiutezza delle due disposizioni:

• la prima nella misura in cui si riferiva (e si riferisce ancora) in modo ‘aperto’ ai presupposti senza indicarli espressamente, facendo così sorgere il dubbio se questi siano quelli indicati per la misura di prevenzione giurisdizionale del controllo giudiziario prescrittivo di cui al medesimo art. 34-bis, comma 1, d.lgs. n. 159/2011, oppure siano propri, diversi e di natura solo prognostica;
• la seconda nella parte in cui ometteva di regolare gli effetti di un’eventuale conclusione positiva della procedura osservazionale sulla attività di aggiornamento della prefettura dell’informativa antimafia originaria.

2. Così, nel diritto vivente si sono innescate prassi applicative che hanno prodotto in molte circostanze esiti palesemente discriminatori e sfavorevoli per alcuni destinatari interessati da soluzioni interpretative rigide e in malam partem, purtroppo consentite dalla assoluta indeterminatezza della disciplina di riferimento o dalla sua radicale assenza prima evidenziate.

Sotto il primo versante, si è registrato un contrasto giurisprudenziale relativo ai presupposti del controllo giudiziario volontario, tra un indirizzo interpretativo che li ravvisava solo nell’occasionalità dell’infiltrazione mafiosa già accertata dal prefetto e, soprattutto, nella prognosi futura di bonificabilità dell’operatore economico[3], e una soluzione ermeneutica opposta che li individuava nei medesimi presupposti del controllo prescrittivo su istanza di parte pubblica di cui all’art. 34-bis, comma 1, d.lgs. n. 159/2011, includendovi, quindi, anche la ri-verifica (sulla base di diversi compendi probatori e parametri valutativi) del tentativo di infiltrazione mafiosa che era alla base dell’interdittiva prefettizia impugnata[4].

Sotto il secondo versante, si è formato un granitico convincimento nella giurisprudenza amministrativa che “dalla lettera della disposizione censurata, secondo cui il «provvedimento che dispone […] il controllo giudiziario […] sospende […] gli effetti» dell’informazione interdittiva, si ricava anche la norma secondo cui la chiusura del controllo (a prescindere dall’esito) determina la cessazione dell’effetto sospensivo della interdittiva che dal primo era conseguito”[5]. Si era così cristallizzata una disciplina particolarmente problematica su un punto di collegamento cruciale tra il giudizio ordinario e quello amministrativo, dal momento che la decisione del Prefetto sull’aggiornamento dell’esito dell’informazione antimafia negativa, in ragione della complessa istruttoria e del carico di lavoro delle prefetture, giungeva ordinariamente a distanza di tempo dalla conclusione del controllo giudiziario volontario, pur se l’imprenditore o l’amministrazione interessata avessero presentato istanza di riesame in un momento antecedente alla conclusione del controllo sulla base delle relazioni provvisorie del controllore giudiziario. Tale sfasamento cronologico tra la fine del controllo con esito positivo e l’aggiornamento dell’interdittiva aveva quale conseguenza che l’informazione liberatoria, emessa dal prefetto in sede di aggiornamento dell’interdittiva all’esito positivo del controllo, operando ex nunc, non cancellava gli effetti interdittivi nel frattempo riespansi dopo la conclusione del monitoraggio giudiziale.

3. Ora nel primo caso, finalmente è stata rimessa la questione alle Sezioni unite per dirimere la discrasia ermeneutica sincronica orizzontale generatasi all’interno della Corte di Cassazione con un’efficace e analitica ordinanza che prospetta i molteplici argomenti a favore della prima interpretazione, quella che consente di applicare il controllo tanto all’impresa che sulla base del diverso giudizio del tribunale ordinario risulti effettivamente infiltrata dalla mafia, quanto a fortiori di quella che, sulla base di tali differenti parametri probatori/valutativi, appaia completamente pulita.

4. Nel secondo caso, invece, grazie all’altrettanto efficace ordinanza di rimessione del Tar di Reggio Calabria[6], si è pronunciata la Corte costituzionale con la sentenza additiva in parola, la n. 109 del 17 luglio 2025.

La Corte, infatti, ha finalmente dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 34-bis, comma 7, del codice antimafia, per contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost., rispettivamente, per l’irragionevolezza della disciplina e per la sproporzionata compressione dell’iniziativa economica privata, nella parte in cui – disponendo la sospensione degli effetti dell’informazione interdittiva antimafia in conseguenza dell’ammissione alla misura di prevenzione del controllo giudiziario – non prevede che tale sospensione si protragga, nel caso di sua conclusione con esito positivo, sino alla definizione del procedimento di aggiornamento del provvedimento interdittivo da parte del prefetto (art. 91, comma 5, cod. antimafia).

Più precisamente, la Consulta ha giudicato “irragionevole e contraddittorio il sistema, il quale: 1) istituisce una misura innovativa e in essa investe con l’obiettivo di recupero delle imprese alla legalità tramite la prosecuzione dell’attività aziendale; 2) consente di ammettere l’imprenditore, in esito al riconoscimento di specifiche potenzialità, a un apposito percorso di risanamento di durata compresa tra uno e tre anni, che ha un costo non solo per il privato, ma anche per l’amministrazione della giustizia; 3) di contro, pur nell’ipotesi di chiusura positiva della misura, non impedisce l’immediato rioperare degli effetti interdittivi, nelle more della doverosa rivalutazione prefettizia sulla persistenza o sul superamento del condizionamento mafioso. Tanto rischia di vanificare i risultati conseguiti con l’attività monitorata, perché può comportare sia una crisi economica irreversibile dell’operatore economico, sia il suo riavvicinamento alla criminalità”. Per la Corte, “la riespansione di questi effetti rischia di vanificare i risultati conseguiti con l’attività monitorata: il ripristino delle incapacità non solo può condurre a una crisi economica irreversibile dell’impresa, ma può anche determinare un possibile riavvicinamento dell’operatore economico in difficoltà alla criminalità, da cui l’intervento statale mirava a separarlo”.

E, invero, rispetto alla ratio del controllo giudiziario risulta palesemente dissonante e afflittivo per l’impresa il meccanismo che segue alla sua conclusione pur a fronte degli acclarati risultati positivi e lo iato temporale in cui gli effetti dell’interdittiva antimafia si riespandono, con le conseguenti ripercussioni negative sull’operatore economico che si stava reinserendo nel mercato, prime tra tutte quelle inerenti a gare e contratti pubblici in corso.

Questo ragionamento si conclude con le cadenze tipiche di una sentenza additiva “a rime adeguate” per stessa ammissione della Corte, dal momento che si precisa che deve essere aggiunta nell’art. 34-bis, comma 7, d.lgs. n. 159/2011, alla già prevista sospensione degli effetti sospensivi dell’interdittiva per tutta la durata del controllo, la sua protrazione – unicamente in caso di controllo concluso positivamente – sino alla rivalutazione prefettizia della situazione infiltrativa dell’impresa.

Che la soluzione sia non ‘a rime obbligate’, ma quanto meno ancorata a “precisi punti di riferimento dell’ordinamento” o a “soluzioni già esistenti”, lo si desume dalla analisi sinottico-comparatistica della disciplina dettata nel 2021 per la nuova misura di prevenzione amministrativa mite della prevenzione collaborativa di cui all’art. 94-bis, d.lgs. n. 159/2011[7], che fa coincidere il termine di scadenza del periodo vigilato con il riesame da parte del Prefetto della situazione infiltrativa, precludendo in radice la creazione di qualsiasi iato temporale tra i due momenti che invece esiste nel controllo ed è foriero delle segnalate conseguenze pregiudizievoli per l’operatore economico interessato.

5. La decisione della Corte risulta pienamente condivisibile, perché rimuove dopo una lunga attesa una delle tantissime criticità del teoricamente virtuoso istituto del controllo giudiziario volontario arricchendone la disciplina, in modo tale da assicurare il perseguimento effettivo delle funzioni che si prefigge di recupero e bonifica dell’impresa all’economia legale, estendendo la sospensione dell’interdittiva fino al momento della effettiva rivalutazione prefettizia che, però, come giustamente ricorda la Corte, non è necessariamente vincolata dalle conclusioni del giudizio ordinario, potendo anche terminare con l’adozione di un nuovo provvedimento interdittivo sulla base di ulteriori elementi sopraggiunti che testimonino la perdurante situazione di pericolo infiltrativo.

Grazie a questo intervento modificativo del dispositivo dell’art. 34-bis, comma 7, d.lgs. n. 159/2011, infatti, si evita di danneggiare immotivatamente un’impresa tutte le volte in cui la rivalutazione prefettizia, fisiologicamente non tempestiva rispetto alla decisione giudiziale, produca un esito positivo sul suo disinquinamento mafioso, anche in considerazione della riorganizzazione imposta durante il tutoraggio giudiziale conclusosi positivamente.

Più precisamente, in questo modo si scongiura l’assurdo esito di far riespandere temporaneamente gli effetti inabilitanti della interdittiva in attesa della nuova valutazione potenzialmente positiva del Prefetto, facendo così risultare infruttuosi gli sforzi fatti dall’impresa nel periodo di osservazione terapeutica che le hanno consentito di tornare ad operare nel settore delle gare pubbliche o di riottenere licenze e concessioni per l’esercizio delle proprie attività laddove necessarie: risultando, difatti, in quel lasso di tempo nuovamente destinataria dell’interdittiva, le stazioni appaltanti potranno recedere dai contratti nelle more stipulati e le autorità competenti potranno revocare concessioni e autorizzazioni nel frattempo nuovamente rilasciate.

6. Ci sono solo alcune perplessità che non attengono al contenuto della decisione della Corte, quanto alla ritrosia dell’autorità giudiziaria amministrativa e di legittimità nel sollevare questioni di legittimità costituzionale in subiecta materia.

La prima concerne la vicenda in oggetto, quella del mancato raccordo tra conclusione positiva del giudizio ordinario sul controllo giudiziario e aggiornamento da parte dell’autorità amministrativa competente dell’informativa antimafia ancora pendente.

Perché la giurisprudenza ha atteso circa otto anni per sollevare una questione di legittimità simile, avente ad oggetto un vuoto di disciplina macroscopico dell’art. 34-bis, comma 7, d.lgs. n. 159/2011, e foriero di interpretazioni fortemente limitative dei diritti fondamentali dei destinatari?

Com’è possibile che si sia dovuto aspettare tanto tempo per offrire alla Corte la possibilità di rimodulare una disposizione così palesemente generatrice di esiti applicativi irragionevoli per il destinatario e antitetici rispetto agli scopi e le funzioni dell’istituto in parola?

Non appariva chiaro sin da subito che l’omessa regolamentazione dei rapporti tra il giudizio di prevenzione e le valutazioni prefettizie, determinando la riespansione dell’interdittiva originaria, vanificava del tutto il temporaneo riavvio dei rapporti dell’impresa con la pubblica amministrazione che costituisce la ratio essendi dell’istituto del controllo giudiziario volontario?

In casi del genere, quando una disposizione normativa omette di disciplinare un aspetto essenziale, consentendo così di patrocinare soluzioni ermeneutiche produttive di conseguenze eccessivamente gravose per i destinatari potenziali, la giurisprudenza dovrebbe subito sollevare questione di legittimità costituzionale, onde evitare che anche solo un individuo possa essere ‘vittima’ di un assetto normativo marcatamente irragionevole, che determina una compressione dei suoi diritti e libertà non necessaria e sproporzionata.

Avallare, invece, interpretazioni opposte, in ragione dell’omissione legislativa, significa far dispiegare effetti irragionevoli e discriminatori a danno di taluni che non potranno mai essere leniti o risarciti in futuro.

6.1. L’altra perplessità è analoga, ma riguarda la seconda situazione in precedenza descritta e concerne ancora una volta la timidezza della giurisprudenza  – questa volta di legittimità – che in uno dei due contrastanti indirizzi esegetici invalsi nella prassi, ha avallato una soluzione ermeneutica palesemente discriminatoria in danno delle imprese che, sulla base dei parametri più stringenti usati dal giudice ordinario ai fini del suo vaglio, non risultavano proprio infiltrate dalle mafie, negando il controllo volontario a queste e concedendolo, invece, paradossalmente a quelle effettivamente legate occasionalmente a gruppi criminali di matrice mafiosa.

Anche in tale circostanza, la prima alternativa poteva e doveva essere per quella parte della giurisprudenza che riteneva obbligata una simile soluzione esegetica la questione di legittimità costituzionale, sempre per contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost., nonché art. 117, comma 1, Cost. e parametro interposto art. 1 Primo Protocollo Addizionale CEDU.

In particolare, si poteva sollevare questione incidentale ottenendo una sentenza interpretativa di accoglimento, come accaduto di recente, ad esempio, con la nota sentenza n. 32/2020 che ha escluso l’applicabilità retroattiva della disciplina ostativa all’accesso ai benefici penitenziari per i delitti introdotti nell’art. 4-bis ord. pen. con la legge n. 3/2019 c.d. spazzacorrotti, dichiarandola illegittimità costituzionalmente. Una simile questione, invero, con ogni probabilità, non solo sarebbe stata considerata ammissibile dalla Corte costituzionale perché concretamente rilevante nel giudizio a quo, ma sarebbe stata valutata anche non manifestamente infondata.

In questo caso, invece, le cose sono andate diversamente e i giudici del Palazzo della Consulta non sono mai stati investiti da tale quesito neanche a distanza di così lungo tempo, avallandosi per anni in una parte della giurisprudenza di Cassazione la perdurante applicazione in termini irragionevoli e discriminatori dell’art. 34-bis, comma 6, c.a.m. nei confronti di operatori economici ritenuti neanche occasionalmente coinvolti in rapporti con gruppi criminali mafiosi.

Solo da pochi giorni la Sezione che sostiene l’orientamento opposto si è determinata (in modo corretto dal suo punto di vista, perché patrocina un’interpretazione costituzionalmente orientata che è requisito tacito di ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale) a rimettere la questione alle Sezioni unite che, si spera, possano finalmente risolvere il contrasto ermeneutico in modo da avallare l’unica soluzione coerente con i dettami costituzionali e convenzionali e stabilizzare nei limiti fissati dall’art. 618, comma 1-bis, c.p.p. la giurisprudenza futura, sebbene in modo meno definitivo di quanto sarebbe stato possibile se l’altra Sezione avesse adito la Corte costituzionale, ottenendo con ogni probabilità una declaratoria di incostituzionalità con efficacia erga omnes e anche retroattiva[8].

Proprio in tale direzione, peraltro, la sentenza della Corte che si annota sembra fornire ulteriori argomenti, segnalando come, piuttosto che a un vaglio retrospettivo e storico sulla infiltrazione mafiosa nell’impresa, il giudice della prevenzione che si deve pronunciare sulla istanza di accesso al controllo volontario è chiamato a esprimere una valutazione di “natura eminentemente dinamica” e a formulare così, soprattutto, “un favorevole giudizio prognostico riguardo al fatto che l’impresa possa riallinearsi con il contesto economico sano, seguendo il percorso assistito”.

7. L’auspicio di carattere più generale è che la Corte costituzionale in questa materia così nevralgica e delicata possa tornare ad essere adita più frequentemente, perché fin quando il legislatore non si impegnerà nel rimuovere alcune criticità ancora esistenti e prima che magari, come troppo spesso accade, intervenga la Corte EDU squarciando il velo che obnubila la nostra vista, c’è il rischio che continuino ad essere tollerate nel diritto vivente alcune disposizioni che, in realtà, appaiono difficilmente compatibili con la Carta fondamentale e con la CEDU ed i suoi protocolli aggiuntivi, come, ad esempio, l’art. 84, comma 4, lett. d), d.lgs. n. 159/2011, in materia di situazioni sintomatiche generiche di infiltrazione mafiosa[9].

Questa decisione, infatti, rappresenta un ennesimo tassello della recente e più coraggiosa giurisprudenza costituzionale in materia di misure di prevenzione antimafia che si sta affrancando dall’atteggiamento conservativo e prudenziale del passato che ha condotto a salvare quasi sempre la disciplina di settore come, ad esempio, nella materia delle interdittive antimafia con la ‘timidissima’ sentenza n. 57/2020[10], che – con argomenti più socio-criminologici che strettamente giuridici – ha salvato una disposizione davvero dubbia come quella discente dal combinato disposto degli artt. 89-bis e 94 d.lgs. n. 159/2011 che stabilisce l’estensione delle misure interdittive antimafia all’attività privata delle imprese; oppure con l’attendista sentenza n. 180/2022[11], che ha lasciato sopravvivere per circa tre anni una norma, l’art. 92, nella parte in cui (in modo manifestamente irragionevole, a differenza di quanto previsto dall’art. 67 dello stesso codice antimafia per le misure di prevenzione giurisdizionali) non contempla una limitazione degli effetti dell’interdittiva antimafia in caso di imprenditore individuale che rischia di perdere i mezzi di sostentamento minimi per sé e la famiglia e che è stata di recente riscritta dal legislatore con il c.d. decreto-sicurezza dello scorso maggio[12], proprio prima che la Corte tornasse a pronunciarsi sulla stessa questione che nel frattempo le era stata sottoposta nuovamente e che, come già anticipato nella sentenza del 2022, avrebbe quindi certamente accolto.

Le misure di prevenzione amministrativa antimafia – come evidenziato anche espressamente dal Consiglio di Stato[13] – costituiscono un fondamentale presidio nel contrasto anticipato alla criminalità organizzata di matrice mafiosa.

Ma la loro disciplina deve essere congegnata in modo da limitarne l’operatività ai casi di stretta necessità e in forme sempre proporzionate alle situazioni accertate. Diversamente, finiscono per determinare possibili compromissioni irragionevoli e sproporzionate di diritti e libertà fondamentali del singolo enunciate sia nella Costituzione, che nella CEDU.

Molti passi sono stati già fatti negli ultimissimi anni, grazie al legislatore e ad interventi della Corte costituzionale come quello in esame, o della giurisprudenza[14].

Altri meritano ancora di essere compiuti.

Il modo migliore per comprendere il radicale cambiamento in atto in questo settore disciplinare è, forse, quello di affidarsi alla ucronia di cui parla Carrère[15], immaginando, cioè, in un ‘non tempo’ che non esiste cosa ne sarebbe oggi della normativa in materia di prevenzione amministrativa antimafia se il tentativo di riforma del 2017 recante l’introduzione del controllo giudiziario volontario fosse naufragato.

Molto probabilmente, senza quella novella legislativa (per quanto incompleta e imperfetta, come si è visto) non si sarebbe mai avviata la proficua e feconda dialettica che negli ultimi anni ha contraddistinto i rapporti tra giustizia amministrativa e giurisdizione ordinaria in materia e grazie alla quale sono emerse molte delle criticità che sentenze come quella in commento stanno contribuendo a superare.

In breve: la strada intrapresa per operare un riequilibrio complessivo della disciplina della prevenzione amministrativa è sicuramente quella corretta.

Bisogna ora continuare a percorrerla.

Magari già a partire dalla attesissima decisione delle Sezioni unite sui presupposti del controllo giudiziario volontario.