Nota a Cass., sez. I, 29 maggio 2025 (dep. 17 giugno 2025), n. 22663, De Marzo, rel. Lanna

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*Contributo pubblicato nel fascicolo 12/2025.

1. Con la sentenza in commento, la Corte di cassazione si è occupata dello spinoso tema degli effetti prodotti dalla declaratoria di parziale incostituzionalità di una norma extrapenale, rilevante ai fini della tipizzazione di una figura di reato. Più in particolare, i giudici di legittimità si sono occupati delle conseguenze derivanti dalla dichiarazione di parziale illegittimità costituzionale dell’art. 120 cod. strada rispetto all’integrazione del reato di cui all’art. 73 cod. antimafia, realizzato da chi, già sottoposto a misura di prevenzione personale, venga colto alla guida di un autoveicolo o di un motoveicolo senza patente o dopo che la stessa sia stata negata, sospesa o revocata.

2. Per una migliore comprensione della questione affrontata dai giudici di legittimità, occorre subito ricordare che l’applicazione di una qualsiasi misura di prevenzione personale – vale a dire: avviso orale, foglio di via obbligatorio, sorveglianza speciale di pubblica sicurezza – comporta, ai sensi dell’art. 120 co. 1 cod. strada, il venir meno dei requisiti morali per il rilascio della patente di guida.

Qualora già conseguita, essa veniva originariamente revocata in via automatica dal prefetto ai sensi del co. 2 del medesimo articolo, senza alcun margine residuo di valutazione rispetto al nesso tra la pericolosità sociale riconosciuta attraverso il provvedimento applicativo della misura di prevenzione e la circolazione stradale su autoveicoli o motoveicoli del destinatario della misura stessa.

Identica disciplina trova(va) applicazione anche nei confronti: i) dei delinquenti abituali, professionali o per tendenza; ii) dei destinatari di una misura di sicurezza personale; iii) delle persone condannate per i reati di cui agli artt. 73 e 74 t.u. stupefacenti, fino al sopraggiungere dell’eventuale provvedimento riabilitativo; iv) dei destinatari dei divieti di cui agli artt. 75 co. 1 lett. a) e 75-bis co. 1 lett. f) t.u. stupefacenti.

A partire dal 2018, con tre diverse sentenze – la n. 22/2018[1], la n. 24/2020[2] e la n. 99/2020[3] – la Corte costituzionale ha sostituito, in relazione a tre dei cinque casi normativamente previsti, all’automatismo originariamente stabilito dall’art. 120 co. 2 cod. strada una valutazione discrezionale da parte del prefetto circa la necessità/opportunità o meno di revocare la patente, dichiarando incostituzionale la norma in questione nella parte in cui stabilisce che l’autorità di pubblica sicurezza «provvede» alla revoca del titolo di circolazione stradale, anziché «può provvedere». Il che significa che, oggi, in caso di condanna per uno dei reati di cui agli artt. 73 e 74 t.u. stupefacenti o di applicazione di una misura di sicurezza o di prevenzione personali, la revoca della patente è in ogni caso subordinata a una valutazione del prefetto alla luce delle circostanze del singolo caso concreto.

3. Venendo ora al caso di specie, il ricorrente veniva attinto, nel 2016, dalla misura di prevenzione personale questorile dell’avviso orale di cui all’art. 3 cod. antimafia e, nel 2018, subiva la revoca “automatica” della patente da parte del prefetto in applicazione di quanto al tempo stabilito dall’art. 120 co. 2 cod. strada.

Il 16 gennaio 2020 il ricorrente veniva sorpreso alla guida di un autoveicolo e, contestatagli la contravvenzione di cui all’art. 73 cod. antimafia – che, com’è noto, punisce chi, già sottoposto a misura di prevenzione personale, guidi un autoveicolo o un motoveicolo senza patente o dopo che la patente sia stata revocata – veniva condannato alla pena di tre mesi di arresto.

Nel frattempo, tuttavia, a seguito della dichiarazione di parziale incostituzionalità dell’art. 120 cod. strada ad opera della già ricordata sentenza n. 99/2020, il prefetto, con provvedimento emesso in data 17 novembre 2020, aveva annullato in autotutela la precedente revoca della patente disposta nei confronti del ricorrente nel 2018, riservandosi la facoltà di disporla nuovamente qualora, a seguito di una valutazione del caso concreto, fosse risultato necessario inibire (nuovamente) la conduzione di autoveicoli e di motoveicoli al ricorrente.

Costui ricorreva dunque in cassazione lamentando, tra l’altro, l’erronea valutazione, da parte dei giudici di primo e di secondo grado, del provvedimento prefettizio di annullamento della revoca della patente medio tempore intervenuto, al quale, secondo la prospettazione difensiva, avrebbe dovuto attribuirsi efficacia retroattiva (e non già, come invece ritenuto dalle corti di merito, un effetto solamente ex nunc), con conseguente effetto liberatorio dalla responsabilità penale in relazione alla contestata contravvenzione.

4. In accoglimento delle doglianze difensive, la Corte di cassazione ha annullato senza rinvio la sentenza d’appello perché il fatto contestato non sussiste.

A supporto di tale decisione, i giudici di legittimità hanno anzitutto rammentato come, alla base delle declaratorie di incostituzionalità che hanno investito l’art. 120 cod. strada (supra, 2), vi sia la considerazione per cui la revoca della patente, ivi disciplinata, non risponde a esigenze punitive, retributive o dissuasive, trovando piuttosto la sua ratio giustificatrice «nell’individuazione di un perimetro di affidabilità morale del soggetto, cui è rilasciata la patente di guida, e nella selezione di ipotesi in presenza delle quali tale affidabilità viene meno»[4].

Inoltre, la Suprema Corte ha osservato che, nel caso sottoposto al suo esame, l’annullamento in autotutela del provvedimento di revoca della patente da parte del prefetto trova spiegazione nel fatto che la revoca del titolo di circolazione stradale era stata disposta in un momento in cui l’art. 120 cod. strada ne prevedeva l’automatica applicazione al verificarsi di una delle condizioni sopra ricordate (di nuovo supra, 2). Preso atto della declaratoria d’incostituzionalità dell’art. 120 cod. strada, l’autorità prefettizia, pur conservando «intatta la possibilità di avvio di un nuovo provvedimento di revoca della patente di guida, questa volta, però, all’esito della verifica della sussistenza degli effettivi presupposti di pericolosità»[5], non ha fatto altro che invalidare in via di autotutela il proprio provvedimento in quanto basato su una norma che nel frattempo era stata riconosciuta contraria ai principi costituzionali.

Tanto premesso, i giudici di legittimità – pur ammettendo che l’imputato, allorquando si mise alla guida dell’autovettura dopo che gli era stata revocata la patente, era senz’altro «ben conscio di non essere a ciò abilitato»[6] – hanno reputato che «il presupposto storico fattuale (ossia, l’inesistenza della specifica abilitazione alla guida) traeva origine (…) dall’applicazione di una normativa successivamente caducata dalla Corte costituzionale»[7] con effetto ex tunc[8]. In effetti, ha osservato la Corte di cassazione, la dichiarazione di illegittimità costituzionale «postula la sussistenza di un vizio atto a inficiare ab origine una determinata norma, che si ponga in contrasto con il precetto costituzionale; tale dichiarazione, quindi, ha una efficacia che è di natura invalidante – e non abrogativa semplicemente – atteso che, in sostanza, essa produce effetti di natura equipollente all’annullamento»[9].

Quanto, poi, alla possibilità che il giudice penale rilevi l’illegittimità di un provvedimento amministrativo adottato sulla base di una norma extrapenale successivamente dichiarata incostituzionale (nel caso di specie, il provvedimento di revoca della patente), la Suprema Corte ha ricordato come sia pacificamente riconosciuta, nella propria giurisprudenza, tale facoltà in capo al giudice penale, il quale può senz’altro procedere alla disapplicazione del provvedimento amministrativo illegittimo[10].

In definitiva, e riassumendo, l’annullamento dell’impugnata sentenza senza rinvio perché il fatto non sussiste si spiega, da un lato, con il carattere retroattivo della sentenza n. 99/2020 della Corte costituzionale, la quale ha riconosciuto l’incostituzionalità, fin dalla sua entrata in vigore, dell’art. 120 co. 2 cod. strada nella parte in cui prevedeva la revoca della patente in via automatica a seguito dell’applicazione di una misura di prevenzione personale e, dall’altro lato, con la possibilità del giudice penale di disapplicare il provvedimento prefettizio illegittimo in quanto adottato sulla base di una norma (il medesimo art. 120 cod. strada) poi dichiarata costituzionalmente illegittima.

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5. Non essendo certamente questa la sede adatta per un’approfondita trattazione di tutte le complesse questioni sottese alla sentenza annotata, ci si limiterà a svolgere solo alcune brevissime osservazioni in merito alla decisione adottata dalla Suprema Corte qui annotata.

5.1. Nulla quaestio in relazione alle due regole di diritto poste dalla Corte di cassazione a fondamento della decisione: come correttamente dato conto in sentenza, infatti, tanto la retroattività degli effetti della declaratoria d’incostituzionalità quanto il potere di disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo da parte del giudice penale risultano ormai essere acquisizioni pacifiche, oltreché consolidate nella giurisprudenza di legittimità (supra, 4).

5.2. Ci si potrebbe piuttosto domandare se la sentenza n. 99/2020, nel dichiarare costituzionalmente illegittimo l’automatismo previsto dall’art. 120 co. 2 cod. strada, abbia di per ciò stesso determinato l’illegittimità di tutti i provvedimenti di revoca della patente adottati dalle prefetture fino all’intervento correttivo della Corte costituzionale o se, al contrario, la declaratoria d’incostituzionalità abbia inficiato la validità dei soli provvedimenti amministrativi che, alla luce di una riconsiderazione della posizione del destinatario dell’atto e di una valutazione discrezionale della pericolosità a cominciare dal giorno della revoca della patente (per così dire, a ritroso), non avrebbero dovuto essere disposti sin dall’inizio.

La giurisprudenza amministrativa appare incline ad accogliere la prima delle due opzioni interpretative, ritenendo quindi che l’illegittimità costituzionale travolga – a prescindere – qualsiasi provvedimento emesso in base all’automatismo legislativo. In tal senso il giudice amministrativo, ancora di recente e proprio a proposito delle declaratorie d’incostituzionalità che hanno colpito l’art. 120 co. 2 cod. strada, nell’accogliere il ricorso volto a ottenere l’annullamento del provvedimento di revoca della patente ha ribadito il suo consolidato orientamento secondo cui «dalla sopravvenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma che disciplina il potere di adozione di un atto amministrativo, a sua volta oggetto di impugnativa pendente in sede giurisdizionale, consegue l’illegittimità derivata dell’atto stesso, qualora il ricorrente abbia proposto censure comunque afferenti all’applicazione della norma in rilievo, ancorché non abbia sollevato alcun profilo d’incostituzionalità della stessa»[11].

Insomma, la giurisprudenza sembra sposare la tesi, fatta propria anche dalla sentenza annotata, per cui, a seguito della dichiarazione d’incostituzionalità dell’automatismo applicativo previsto dall’art. 120 co. 2 cod. strada, tutti i provvedimenti amministrativi adottati prima dell’intervento del Giudice delle leggi sarebbero illegittimi e, conseguentemente, se contestati dal destinatario, dovrebbero essere annullati dal giudice amministrativo o disapplicati dal giudice penale.

5.3. A ben vedere, tuttavia, nella casistica relativa all’art. 120 cod. strada possono riscontrarsi diverse ipotesi, non tutte, a quanto sembra, equiparabili. In particolare, in caso di applicazione automatica della revoca della patente in un momento antecedente alla declaratoria d’incostituzionalità, potrebbe accadere che, a seguito della dichiarazione d’incostituzionalità dell’art. 120 co. 2 cod. strada, l’autorità prefettizia:

a) sia rimasta del tutto inerte, non annullando né confermando il provvedimento originariamente disposto in via automatica;

b) abbia annullato il provvedimento di revoca della patente ex tunc, rilevando l’assenza di pericolosità fin dall’inizio del destinatario del provvedimento amministrativo;

c) abbia annullato il provvedimento di revoca della patente con effetto ex nunc o comunque con effetto a partire da un momento successivo a quello della sua originaria applicazione, evidenziando l’iniziale sussistenza della pericolosità soggettiva e il suo progressivo venire meno;

d) abbia confermato la legittimità del provvedimento di revoca fin dalla sua prima applicazione in via automatica o comunque da un momento successivo specificamente individuato, evidenziando la sussistenza di una pericolosità sociale (eventualmente estesa anche a tutto o parte del periodo in cui la revoca della patente era stata disposta in automatico) tale da suggerire l’inibizione della circolazione sociale del soggetto.

5.4. Ebbene, quanto alle ipotesi sub a) e sub b) – cui può essere ricondotto anche il caso che è alla base della sentenza annotata, benché qui il prefetto abbia annullato solo in via cautelare il provvedimento di revoca, riservandosi dunque al contempo la facoltà di applicare nuovamente la misura in caso di positivo riscontro di una pericolosità soggettiva – sembra di poter dire che la soluzione adottata dalla Corte di cassazione sia la più corretta, in quanto, per un verso, traduce in azione le argomentazioni addotte dal Giudice delle leggi per pervenire alla declaratoria d’incostituzionalità e assicura il legittimo affidamento del privato rispetto alla legittimità dell’operato della pubblica amministrazione; e, per altro verso, risulta coerente con la valutazione negativa (sia pure, a quanto consta, provvisoria) compiuta dal prefetto a seguito della declaratoria d’incostituzionalità.

5.5. Leggermente diverse, invece, sono le ipotesi sub c) e sub d), perché in questi casi l’autorità prefettizia ha in un certo senso “sanato” l’originario provvedimento automatico di revoca, disponendo, ora per allora, che il soggetto destinatario era, già al momento della revoca automatica o, comunque, in un momento successivo, portatore di una pericolosità tale da giustificare l’inibizione della circolazione stradale.

Ebbene, in questi casi potrebbe esservi margine per un’affermazione di responsabilità penale ai sensi dell’art. 73 cod. antimafia del soggetto colto alla guida senza titolo di circolazione, proprio perché, se è vero che la revoca della patente è inizialmente dipesa da un automatismo normativo giudicato costituzionalmente illegittimo, è altrettanto vero che l’autorità prefettizia, confermando il proprio provvedimento, ha sostanzialmente rimediato all’originaria assenza di una valutazione personologica del soggetto.

5.6. Le peculiarità del caso sottoposto all’attenzione della Corte di cassazione dànno anche l’abbrivio per un’ultima considerazione critica.

Come si è visto, il ricorrente era stato destinatario della misura di prevenzione personale dell’avviso orale nel 2016 e solo nel 2018 il prefetto aveva provveduto a disporre (sulla base dell’automatismo più volte ricordato) la revoca della patente: per due anni, quindi, il soggetto non avrebbe dovuto circolare alla guida di autoveicoli e/o motoveicoli ma, di fatto, proprio a causa del ritardo dell’azione amministrativa, ha potuto farlo in un quadro di formale legalità.

Ora, non è dato sapere se un ritardo di tale entità costituisca un (pur censurabile) caso isolato o se, invece, sia rappresentativo di una cattiva prassi diffusa. Resta il fatto che ha francamente poco senso disporre una misura di fatto afflittiva come la revoca della patente, poco importa se in via automatica o a seguito di una valutazione discrezionale, a così lunga distanza (dall’irrogazione della sanzione o) dall’applicazione della misura che ne ha determinato l’operatività. In effetti, se l’applicazione di una misura di prevenzione (o l’applicazione di una misura di sicurezza o, ancora, la condanna per un reato in materia di stupefacenti) segnala l’inaffidabilità morale del soggetto a condurre veicoli, la patente dovrebbe essere revocata quanto più celermente possibile. Per contro, un significativo divario tra il presupposto legittimante la revoca prefettizia della patente e la sua concreta applicazione rischia di minare l’effettività della misura, la quale finisce così per svolgere una funzione preventiva soltanto “a scoppio ritardato”. Quel che è più grave, però, è che tale ritardo inevitabilmente attribuisce connotati precipuamente afflittivi e punitivi allo strumento di cui all’art. 120 co. 2 cod. strada, il quale potrebbe dunque apparire, agli occhi dell’interessato, come un provvedimento, poiché tardivo, inutilmente vessatorio.

È dunque auspicabile che le prefetture, da un lato, si adoperino per rivalutare la posizione di chi ha subito la revoca della patente in via automatica prima della dichiarazione d’incostituzionalità dell’art. 120 co. 2 cod. strada e, dall’altro lato, siano solerti nel determinarsi in relazione alle nuove revoche da disporre discrezionalmente, sì da assicurarne l’efficacia e una funzione autenticamente preventiva.