Pre Trial Chamber 1: Decision to refer Italy’s non-compliance with a request for cooperation to the Assembly of States Parties

• Decisione 26 gennaio 2026 (ENG)

*Contributo pubblicato nel fascicolo 1/2026. 

1. Il 26 gennaio 2026, la Camera preliminare I della Corte penale internazionale (CPI) ha deferito l'Italia all'Assemblea degli Stati parte (ASP) per la mancata cooperazione nel caso di Osama Almasri Njeem. Va ricordato che il 19 gennaio 2025, l'Italia ha arrestato Almasri a Torino in base a un mandato della CPI per crimini di guerra e crimini contro l'umanità in Libia. Tuttavia, due giorni dopo, è stato rilasciato e riportato a Tripoli su un aereo di Stato italiano senza che la CPI ne fosse informata. I capi di imputazione nei confronti di Almasri includono crimini di guerra e contro l’umanità quali omicidio, tortura e violenza sessuale commessi mentre gestiva la prigione di Mitiga a Tripoli. Il deferimento fa seguito alla decisione emessa il 17 ottobre 2025, ai sensi dell'articolo 87, par. 7, ove la Camera preliminare ha ritenuto l'Italia in violazione dei suoi obblighi internazionali di cooperazione  ai sensi dello Statuto di Roma, per avere mancato di consegnare il ricercato alla Corte, anche alla luce della mancata consultazione della Corte nel corso delle concitate fasi che hanno portato alla scarcerazione del ricercato e al suo riaccompagnamento in Libia. La Camera ha in quella sede respinto le giustificazioni dell'Italia, che includevano una (presunta) richiesta di estradizione concorrente da parte della Libia e preoccupazioni per la sicurezza nazionale. Sebbene la constatazione di inadempienza sia stata emessa – all’unanimità – già a ottobre dello scorso anno, la Camera - a maggioranza, con l’opinione dissenziente della giudice Flores Liera – ha inizialmente rinviato il deferimento formale all'ASP per consentire all'Italia di fornire ulteriori informazioni sui procedimenti interni.

2. La decisione dei giudici del 26 gennaio 2026 segna quindi l’atto conclusivo di tale procedimento davanti alla Camera preliminare e la trasmissione formale di questa constatazione di inadempienza all'ASP per ulteriori azioni. Tale decisione è stata assunta a maggioranza, con l’opinione dissenziente della giudice Motoc, e quella concorrente della giudice Flores Liera (che in linea con la sua precedente opinione dissenziente si è limitata a ribadire di essere in disaccordo con il ritardo con cui questa decisione di deferimento è stata assunta). La Camera non ha quindi ritenuto di deferire l’Italia al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, che sarebbe stato l’altro organo deputato, ai sensi dell’art. 87, par. 7, a prendere delle misure in caso di inadempimento di uno Stato parte ai propri obblighi di cooperazione, limitandosi a investire la Assemblea degli Stati parte di questa vicenda. La prossima occasione per porre la violazione dell’Italia sull’agenda dell’ASP sarà dunque a dicembre 2026, trattandosi di una ricorrenza annuale.

3. La presente decisione di deferimento dell’Italia all’ASP va considerata uno sviluppo significativo nell'ambito dell'attuale attività della CPI. Come è noto, con la ratifica del suo trattato istitutivo (lo Statuto di Roma del 1998), avvenuta in Italia già nel 1999, gli Stati assumono un obbligo generale di cooperazione con la Corte, che si sostanzia in una serie di obblighi di cui al capo IX dello Statuto (artt. 86-102). Tra questi, un ruolo importante ricoprono ovviamente gli obblighi di cooperazione relativi alle richieste di consegna, ai sensi degli artt. 89-90, di arresto e consegna, ai sensi dell’art. 91, e di arresto provvisorio in casi di urgenza, ai sensi dell’art. 92 dello Statuto. Il procedimento di cui all’art. 87 par. 7 dello Statuto è previsto qualora si configuri una apparente violazione di tali obblighi di cooperazione e può essere avviato dai giudici competenti per quella fase del procedimento. Senza dubbio, il tema della mancata cooperazione degli Stati è uno dei più scottanti in un momento storico in cui la giustizia penale internazionale è sotto attacco e l’indipendenza e lo stesso futuro della Corte penale internazionale sono minacciate dalle violente prese di posizioni di alcuni Stati che, pur non facendo parte della CPI, sono determinati a bloccarne l’operato. A fronte delle enormi pressioni cui la Corte è sottoposta, diviene quindi sempre più importante che gli Stati parte assicurino il loro supporto fattivo (e non solo a parole) e cooperino pienamente e in buona fede, in modo da rafforzare questa istituzione e rendere possibile l’esecuzione del mandato conferitole in sede di adozione dello Statuto nel 1998. Tra i casi recenti di mancata cooperazione, si possono ricordare quello della Mongolia, dichiarata inadempiente per il mancato arresto e consegna del Presidente russo Vladimir Putin, sul quale pende un mandato di arresto della CPI per crimini di guerra emesso a marzo 2023, e quello dell’Ungheria, che è stata ugualmente ritenuta inadempiente per essersi rifiutata di eseguire il mandato di arresto emesso a novembre 2024 nei confronti del Primo ministro israeliano Benjamin Netanyahu, per crimini contro l’umanità e crimini di guerra.

4. Non a caso, nel corso dell’ultima Assemblea degli Stati parte, (che riunisce 125 Stati al momento, sebbene un paio abbiano di recente notificato la loro intenzione di lasciare la CPI), a dicembre 2025, è stata per la prima volta inserita una plenaria dedicata alla non-cooperazione degli Stati. In tale sede, molti delegati hanno fatto notare che, nel valutare la mancata cooperazione di uno Stato con la CPI, occorre prendere in considerazione anche l’apparato normativo dello Stato inadempiente, nel senso che il paese in questione (l’Italia), si sia dotato di una normativa adeguata, a livello sia processuale che sostanziale, per cooperare pienamente con la Corte. Da questo punto di vista, occorre notare che l’Italia è tuttora priva della normativa sostanziale in materia di crimini internazionali – essendo stato abortito nel 2023 (in sede di Consiglio dei ministri) il progetto di Codice dei crimini internazionali che era stato completato nel 2022 da una Commissione di esperti nominata dall’allora Ministra Cartabia. La perdurante lacuna dell’Italia depone in senso negativo anche nel valutare la “buona fede” del governo nella vicenda della mancata cooperazione con la Cpi nel caso specifico. Quanto alla normativa processuale, l’Italia si è dotata – sebbene con ritardo – di una legge “di cooperazione” con la Cpi (legge 20 dicembre 2012, n. 237); tale normativa, tuttavia, appare inadeguata. Ciò è evidenziato nel caso di specie dalla stessa Corte d’Appello di Roma, Sez. IV Pen. – lo stesso collegio che ha deciso sulla scarcerazione di Almasri – che ha di recente sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, 4, 11 e 13 della legge 237/2012 “nella parte in cui non prevedono che il Procuratore generale debba formulare le sue richieste e la Corte di appello di Roma debba deliberare sulle stesse anche a seguito di diretta trasmissione delle medesime richieste di cooperazione della Corte penale internazionale ai sensi dell’art. 87(1)(b) dello Statuto di Roma, dandone notizia al Ministro della giustizia.” In base all’interpretazione posta alla base della Ordinanza in materia di consegna ex lege 237/2012 Corte penale internazionale della Corte d’Appello di Roma del 21 gennaio 2025, che ha portato alla scarcerazione di Almasri, ogni richiesta di cooperazione giudiziaria della Cpi richiederebbe il passaggio attraverso il Ministro della giustizia quale presupposto per l’intervento della magistratura. In tal modo, la normativa di attuazione conferirebbe al potere esecutivo un controllo discrezionale su decisioni tipicamente giurisdizionali — e questo anche in quei casi in cui le richieste della CPI pervengano direttamente alle autorità giudiziarie tramite Interpol (come previsto dall’art. 87, par. 1, lett. b) dello Statuto di Roma). È la stessa Corte d’Appello a rendersi conto della problematicità di una tale interpretazione, ritenendo che esista una contraddizione nel disposto della legge italiana rispetto all’obbligo di cooperazione con la CPI, in quei casi in cui vi sia – come nel caso Almasri – una omissione da parte del Ministro della Giustizia, tale da impedire al Procuratore generale di presentare le sue richieste. Ciò determinerebbe uno stallo nella procedura traducendosi in una sorta di veto da parte dell’esecutivo su richieste provenienti dalla CPI, (riguardanti reati di eccezionale gravità, quali crimini di guerra e contro l’umanità – come nel caso in esame – relativi a migliaia di vittime”).

5. Come già approfonditamente sostenuto da diversi esperti, peraltro, una interpretazione alternativa della legge in questione era non solo possibile ma anche dovuta, ed avrebbe assicurato la possibilità di convalidare l’arresto e la consegna del ricercato alle autorità giudiziarie dell’Aia  (si veda tra i tanti il precedente commento con Michele Caianiello, Caso Almasri: una discutibile interpretazione della legge di cooperazione dell’Italia con la CPI ha portato alla scarcerazione del primo ricercato arrestato sul suolo europeo nell’ambito delle indagini in Libia, in questa Rivista, fasc. 1/2025, pp. 179-185). È quindi anche in connessione con il caso Almasri che deve essere letto criticamente il ritardo dell’intervento legislativo per adeguare la normativa interna al diritto penale internazionale. Si può sommessamente notare in proposito che non è necessario attendere l’esito del giudizio pendente davanti alla Corte costituzionale per avviare tale riforma rispetto a una legge che oltre che monca, perché priva della sua componente sostanziale, è di difficile interpretazione (come reso evidente dall’esito infausto nel caso Almasri, come deciso dalla Corte d’appello di Roma).