• Relazione 2023

1. Lo scorso 10 maggio 2024 il Ministro della Giustizia Carlo Nordio ha trasmesso alle Presidenze della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica la Relazione sull’attuazione delle disposizioni in materia di messa alla prova dell’imputato e di pene sostitutive delle pene detentive brevi relativa all’anno 2023[1]. Il documento, che può leggersi in allegato, merita di essere segnalato, in primis, poiché illustra l’andamento della misura di comunità attualmente più applicata tra quelle gestite dall’Ufficio di esecuzione penale esterna (UEPE) – per l’appunto, la sospensione del procedimento con messa alla prova dell’imputato – evidenziandone pregi e criticità nonché mettendo in luce l’incidenza nella prassi delle recenti modifiche apportate all’istituto dalla c.d. riforma Cartabia. Il d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150 ha infatti ampliato il novero dei reati ricompresi nell’ambito applicativo della misura e ha previsto la possibilità di accedervi su proposta del pubblico ministero, sin dalla fase delle indagini preliminari. La Relazione contiene altresì le prime statistiche relative all’attuazione delle nuove pene sostitutive delle pene detentive brevi – che rappresentano uno degli interventi più significativi della citata riforma – consentendo di valutarne l’impatto sul sistema sanzionatorio penale a un anno dalla loro introduzione[2].

Nel prosieguo si presenteranno sinteticamente i contenuti più rilevanti del documento ministeriale, arricchendo l’analisi con alcune ulteriori statistiche – relative sia alla messa alla prova, sia alle pene sostitutive delle pene detentive brevi – aggiornate al 15 dicembre 2024. Queste ultime rappresentano, al momento, i dati più aggiornati resi pubblici dal Ministero della Giustizia.

2. Con riferimento alla messa alla prova, un primo dato a nostro avviso significativo è quello relativo alla costante crescita del numero di incarichi gestiti dall’UEPE in relazione a tale misura: nel 2023 sono stati presi in carico 55.534 soggetti, con un incremento pari al 59% rispetto al 2020 (34.931). Si tratta di un dato destinato ad aumentare ulteriormente – nel 2024 risultavano gestiti, alla data del 15 dicembre, già 57.537 incarichi[3] – a conferma del notevole successo applicativo registrato dall’istituto sin dalla sua introduzione. Pur in assenza di statistiche relative alle singole fattispecie interessate dalle richieste di messa alla prova, si può ragionevolmente ipotizzare che su tale incremento abbia inciso l’estensione dell’ambito oggettivo di applicazione della misura realizzata dalla riforma Cartabia. Anche il numero di revoche, che si mantiene contenuto – pari all’1,5% nel 2021 e all’1,8% nel 2023 – testimonia il generale favore verso l’istituto e il suo elevato potenziale special-preventivo, oltre a quello deflativo sul piano processuale[4].

Sempre per quanto concerne l’andamento quantitativo delle misure gestite dall’UEPE, la Relazione si premura di evidenziare, altresì, la progressiva diminuzione dei detenuti e, di converso, il notevole incremento dei soggetti ammessi a sanzioni di comunità, certificando i progressi compiuti dall’ordinamento nel tentativo di erodere il paradigma carcero-centrico. Se nel 2012 – precedentemente all’entrata in vigore del probation processuale – i detenuti erano complessivamente 65.701 e i soggetti in carico all’UEPE 25.523, negli anni successivi il rapporto si è invertito, con innegabili effetti benefici anche in relazione al problema del sovraffollamento carcerario: al 31 dicembre 2023 i detenuti erano 60.166 e i soggetti in carico all’UEPE 83.703.

3. Un’altra statistica di rilievo che emerge dal documento ministeriale riguarda il divario tra il numero di istanze di accesso alla misura pendenti e l’ammontare di quelle già lavorate dagli operatori dell’UEPE, rispetto al quale si conferma il trend decrescente. Se la precedente rilevazione – riguardante il periodo compreso tra marzo 2021 e marzo 2022 – aveva infatti registrato una differenza pari a 1.961 domande (21.486 concluse e 19.525 pendenti), tra marzo 2022 e marzo 2023 risultavano 21.154 istanze concluse e 18.501 pendenti (con una differenza di 2.653 istanze). Alla luce del notevole incremento delle istanze di accesso all’istituto, il contenimento di tale divario rappresenta un dato significativo, sul quale ha senza dubbio inciso l’immissione, negli ultimi anni, di nuovo personale presso gli UEPE. Peraltro, le difficoltà degli operatori nella gestione degli incarichi persistono e l’arretrato rimane ingente, tanto che – come si dirà nel prosieguo – si è reso necessario un ulteriore incremento della pianta organica degli Uffici di esecuzione penale esterna.

Anche l’aumento e la differenziazione degli enti disponibili ad accogliere gli imputati per lo svolgimento del lavoro di pubblica utilità – che, come noto, costituisce un contenuto obbligatorio della messa alla prova (art. 168-bis comma 3 c.p.) – ha contribuito a velocizzare la fase istruttoria, riducendo il cospicuo arretrato. In tale direzione – sottolinea la Relazione – il «Portale Nazionale per il lavoro di pubblica utilità», attualmente in fase di sperimentazione, potrebbe costituire, nell’immediato futuro, uno strumento utile per agevolare il reperimento dell'attività lavorativa di pubblica utilità da parte degli operatori dell’UEPE e dell’imputato. Una volta ultimato, il Portale consentirà infatti la consultazione in tempo reale delle opportunità di lavoro su tutto il territorio nazionale, diminuendo così i tempi di redazione dei programmi di trattamento[5].

4. Come negli anni precedenti, il documento dedica poi un’apposita sezione alle caratteristiche degli imputati che beneficiano dell’istituto della messa alla prova. In particolare, il soggetto medio che accede alla misura risulta essere di giovane età (il 48% degli imputati ha un'età inferiore ai 39 anni[6]), di sesso maschile (85%) e di cittadinanza italiana (82%). Anche nel 2023 si conferma così la tendenza secondo cui, nella maggior parte dei casi, l’imputato preso in carico dall’UEPE per la messa alla prova non ha ancora optato per una vita orientata alla criminalità. Da questo punto di vista si può pertanto concludere che la misura, se applicata attraverso un programma di trattamento effettivamente individualizzato, può svolgere con efficacia una funzione di prevenzione della devianza[7].

Per quanto concerne la tipologia di lavoro di pubblica utilità realizzato nell’ambito della messa alla prova, nel 64% dei casi gli imputati sono stati coinvolti in servizi di supporto in attività socioassistenziali e sociosanitarie; categoria, quest’ultima, che risulta tuttavia troppo ampia e che non consente dunque di svolgere considerazioni ulteriori. Rispetto alle Relazioni degli anni precedenti, nel documento relativo al 2023 mancano, invece, le statistiche sulle condizioni lavorative dell’imputato e sul reato in relazione al quale viene avanzata l’istanza di accesso alla sospensione del procedimento con messa alla prova.

5. Ampio spazio della Relazione è riservato quindi ai protocolli operativi elaborati nei singoli uffici giudiziari al fine di agevolare un’uniforme ed efficiente attuazione dell’istituto, nonché di fornire indicazioni pratiche ai soggetti a vario titolo coinvolti nella sua applicazione[8]. In primis, si prende atto con favore della diffusione di tali strumenti – a dicembre 2023 risultavano essere stati siglati 139 protocolli in 85 uffici giudiziari[9] – funzionali all’ottimizzazione dei tempi e delle risorse e all’elaborazione di programmi di trattamento sempre più calibrati sul singolo imputato, auspicandone l’introduzione anche in quei tribunali che ancora non vi hanno provveduto. Il documento ministeriale si sofferma poi sulle modalità di elaborazione dei protocolli operativi, sottolineando l’opportunità che tutti gli attori istituzionali coinvolti nell’applicazione della messa alla prova partecipino alla predisposizione di tali strumenti: il riferimento è ai rappresentanti degli uffici di Procura, del Consiglio dell’Ordine degli avvocati, della Camera penale e dell’UEPE, oltre che, ovviamente, dei tribunali. L’intervento di tali soggetti nella fase di redazione dei protocolli operativi, ciascuno dei quali rende disponibili differenti competenze e risorse, consente infatti di arricchirne il contenuto. Così operando, si favorisce una maggiore individualizzazione dei programmi di trattamento, tendenti all’effettivo reinserimento sociale dei soggetti ammessi alla misura.

Da ultimo, nell’ottica di un’applicazione dell’istituto sempre più omogenea ed efficiente, la Relazione guarda con interesse agli «osservatori permanenti» costituiti presso alcuni tribunali ordinari[10], che assicurano il costante monitoraggio della prassi applicativa, al fine di consentire l’eventuale modifica o integrazione dei protocolli operativi[11]. Nella stessa direzione, si considerano estremamente positivi gli «accordi di sistema» che alcuni UEPE hanno stipulato con le Corti d’Appello, anch’essi volti a garantire una condivisa ed uniforme applicazione della messa alla prova nell’intero distretto[12].

6. Il documento ministeriale volge altresì l’attenzione all’organizzazione interna dell’UEPE, riassumendo le iniziative messe in atto dal Dipartimento per la Giustizia minorile e di comunità del Ministero della Giustizia, cui è appunto demandata l’organizzazione dell’esecuzione penale esterna. A questo riguardo, negli ultimi anni sono state rafforzate la specializzazione e la multi-professionalità all’interno dei singoli uffici: la collaborazione tra diverse figure professionali (id est assistenti sociali, psicologi, educatori, mediatori culturali, personale di polizia penitenziaria, volontari[13]), ognuna delle quali dotata di specifiche competenze, favorisce l’elaborazione di programmi di trattamento maggiormente calibrati e, nella fase esecutiva, assicura un sostegno più ampio agli imputati ammessi all’istituto[14].

Sempre allo scopo di ottimizzare i processi di lavoro, il documento dà conto di come sia stata di recente aumentata la dotazione organica dell’UEPE – con riferimento sia al personale dirigenziale, sia ai funzionari – e del fatto che nel 2023 sia stato bandito un concorso a parziale copertura di tali posti. Nel 2024 è stata quindi espletata la procedura di selezione e nei prossimi mesi è prevista l’immissione in servizio del nuovo personale. Gli uffici locali dell’UEPE possono usufruire inoltre del c.d. «Osservatorio MAP», un canale comunicativo interno al Dipartimento dove è possibile chiedere informazioni, visionare i protocolli operativi, reperire agilmente le note ministeriali, esaminare le sentenze della Corte costituzionale in materia e le relazioni annualmente presentate al Parlamento.

La Relazione segnala, infine, che il Dipartimento per la Giustizia minorile e di comunità ha incoraggiato la diffusione sull’intero territorio nazionale dei «presidi per la messa alla prova», istituiti presso i tribunali ordinari in una logica di prossimità ai cittadini[15]. Si tratta di sportelli, presso i quali sono dislocati alcuni operatori degli UEPE, che svolgono attività di orientamento, informazione e consulenza a beneficio degli imputati che desiderano avanzare istanza di messa alla messa alla prova, facilitando così l’accesso alla misura e riducendo le incombenze presso le sedi fisiche degli UEPE, con innegabili vantaggi in termini di semplificazione ed accelerazione della procedura[16].

7. Per fare fronte al crescente numero di istanze di messa alla prova – nonché, come si dirà, di sostituzione della pena detentiva breve – risulta necessario incrementare il numero di enti disponibili ad accogliere gli imputati per effettuare l’attività lavorativa di pubblica utilità. A tal riguardo, la Relazione sottolinea che, anche nel 2023, il Dipartimento per la Giustizia minorile e di comunità ha proseguito la propria attività di promozione e di successiva stipulazione di convenzioni per lo svolgimento dei lavori di pubblica utilità con enti e organizzazioni pubbliche e private senza scopo di lucro. Segnatamente, al 31 marzo 2023 i posti resi disponibili dalle convenzioni stipulate a livello nazionale erano 2.496, registrando un incremento di circa il 48% rispetto all’ammontare conteggiato nell’anno precedente. Con riferimento, invece, alle convenzioni concluse a livello locale dai presidenti dei tribunali, alla data del 31 marzo 2024, risultava la presenza di 11.827 accordi (con una crescita pari al 24% rispetto al 2022), uniformemente distribuiti sull’intero territorio nazionale[17].

Nella descritta attività di promozione delle convenzioni, l’azione del Dipartimento si è ispirata ai criteri della differenziazione e della qualificazione degli enti disponibili ad accogliere gli imputati. Un’offerta di opportunità diversificate per lo svolgimento del lavoro di pubblica utilità consente infatti di realizzare programmi di trattamento effettivamente individualizzati, aderenti alle caratteristiche della persona ammessa all’istituto e al fatto di reato commesso. In relazione alla qualificazione degli enti, la Relazione evidenzia che sono state coinvolte esclusivamente realtà dotate di adeguati standard organizzativi, sulla base del presupposto secondo cui soltanto tali strutture possono assicurare l’attuazione di percorsi con un effettivo contenuto trattamentale, volti al reinserimento sociale. In ragione di ciò, il Dipartimento ha individuato una procedura di verifica della struttura organizzativa e gestionale dell’ente – descritta nel dettaglio dalla Relazione – che gli UEPE sono tenuti a seguire prima di stipulare la convenzione.

8. Da ultimo, la Relazione offre una prima analisi complessiva delle statistiche relative all’applicazione delle nuove pene sostitutive delle pene detentive brevi, così come introdotte dalla riforma Cartabia. In primo luogo, il documento ministeriale dà conto della sottoscrizione presso i tribunali di 38 protocolli operativi per l’applicazione delle pene sostitutive delle pene detentive brevi[18], elaborati sul modello di quelli già ampiamente diffusi in relazione alla messa alla prova, di cui si è detto pocanzi.

Il documento in esame sottolinea inoltre che nel 2023, primo anno di introduzione delle nuove pene sostitutive, gli UEPE hanno preso in carico 2.151 soggetti per attività istruttoria concernente l’elaborazione di programmi di trattamento per pene sostitutive delle pene detentive brevi. In particolare, è il lavoro di pubblica utilità sostitutivo che sta dando i risultati migliori: al 31 dicembre 2023 risultavano in carico all’UEPE 1.503 soggetti per tale misura, già aumentati a 2.244 al 31 marzo 2024 e a 4.139 al 15 dicembre 2024[19], con un incremento pari al 175% in un lasso temporale inferiore ad un anno.

Si tratta di numeri ancora sensibilmente inferiori rispetto a quelli registrati con riferimento alla sospensione del procedimento con messa alla prova: al 15 dicembre 2024 l’UEPE aveva infatti in carico 26.910 soggetti per l’applicazione di tale istituto. È indubbio tuttavia che, se nel prossimo futuro dovesse confermarsi questa tendenza fortemente crescente, le pene sostitutive sembrano senz’altro destinate ad avere un impatto estremamente rilevante nella complessiva economia del sistema dell’esecuzione penale esterna[20].