Carcere: materiali per una riforma - Osservatorio n. 3/2026. Coordinamento scientifico: Prof. G. Giostra

• Proposte

1. Stato dell'arte. 

Tra le innovazioni introdotte dalla ‘riforma a metà’ che ha dato parziale attuazione alla delega contenuta della l. n. 193 del 2017 (cd ‘Legge Orlando’)[1], quelle riguardanti il lavoro dei detenuti rappresentano il settore nel quale le proposte elaborate dalla Commissione di studio incaricata dal Governo dell’epoca di elaborare gli schemi dei decreti legislativi hanno trovato la più ampia realizzazione nel testo definitivo, risultando in larga parte recepite dal legislatore delegato nel d.lgs 2 ottobre 2018, n. 124 che ha attuato i criteri di delega relativi a questa materia[2]. 

È lecito ritenere - anche alla luce delle politiche penitenziarie degli anni successivi - che questo esito non sia riconducibile a una piena consapevolezza della centralità del lavoro nell’offerta ‘rieducativa’, quanto piuttosto alla circostanza che la disciplina del lavoro detentivo non incide, se non marginalmente, con i nodi più sensibili del sistema, quali la riduzione del ricorso al carcere e lo sviluppo delle misure alternative. Sono, infatti, questi ultimi gli ambiti nei quali si concentrano le maggiori resistenze politico-criminali, spesso alimentate dal timore di possibili ricadute sul piano del consenso elettorale.

Sta di fatto che, nonostante le numerose modifiche normative apportate nel 2018, gli indicatori empirici costantemente rilevati nelle statistiche ufficiali del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria non evidenziano miglioramenti significativi rispetto alla situazione anteriore alla riforma: permane pressoché inalterata la quota estremamente ridotta di detenuti “lavoranti” rispetto alla popolazione complessiva, resta elevatissima la prevalenza di impieghi domestici (c.d. ‘servizi d’istituto’), si conferma il fenomeno della forte discontinuità temporale, legata ai meccanismi di turnazione; un arricchimento delle offerte trattamentali si è registrato solo grazie ai progetti di pubblica utilità, novità della riforma, della quale tuttavia non sempre si è fatto buon governo[3].

Il quadro non sorprende chi abbia familiarità con le dinamiche del nostro sistema penitenziario. Finché l’offerta di lavoro resta confinata alle occupazioni “domestiche”, sarà difficilmente realizzabile l’obiettivo, normativamente proclamato, di attribuire al lavoro un ruolo centrale nell’opera di risocializzazione. Ciò dipende, da un lato, dal carattere strutturalmente limitato di tali attività, per le quali il numero dei ‘posti di lavoro’ non è suscettibile di espansione significativa; dall’altro, dalle forme organizzative minimali nelle quali queste vengono organizzate dall’amministrazione, alla quale consegue che siano prive del contenuto formativo richiesto dall’art. 20, comma 3, ord. penit.

Lo stato delle cose induce a formulare un duplice ordine di rilievi.

In primo luogo, esso conferma che le radici di questa persistente crisi di effettività dell’istituto non stanno tanto nell’assetto normativo, quanto nelle difficoltà attuative, riconducibili sia agli attori dell’offerta, sia ai suoi destinatari.

Quanto ai primi, l’organizzazione di attività lavorative – specie se si dedica la dovuta attenzione agli aspetti qualitativi - rappresenta l’ambito più oneroso dell’intervento trattamentale, non solo sotto il profilo finanziario, ma anche per le competenze specialistiche richieste e per la necessità di instaurare relazioni strutturate — spesso complesse — con soggetti esterni all’amministrazione.

Quanto ai destinatari, appare illusorio ritenere che l’offerta di lavoro detentivo – quand’anche organizzata con la massima cura – possa raggiungere una diffusione generalizzata. Ciò dipende da una serie di tensioni fisiologiche tra le esigenze dell’organizzazione produttiva e quelle proprie dell’ambiente penitenziario, che incidono profondamente sulla figura del detenuto-lavoratore, rendendola intrinsecamente problematica sotto il profilo della continuità, dell’affidabilità e dell’integrazione nei processi produttivi[4]. 

Ne deriva una considerazione ulteriore, connessa alla precedente: l’effettività del sistema rieducativo non può essere affidata in via esclusiva al lavoro, ma richiede la costruzione di un’offerta trattamentale plurale e articolata, capace di rispondere, attraverso strumenti differenziati, alle diverse condizioni individuali, ivi comprese quelle di impossibilità lavorativa.

Il potenziamento dell’offerta di lavoro, unitamente ad una valorizzazione quantitativa e qualitativa delle attività alternative serve poi ad evitare un rischio sistemico assai serio: la scarsità del lavoro, congiunta all’elevata appetibilità tra i detenuti, genera «un mix pericoloso»[5], perché può trasformare l’offerta lavorativa da strumento rieducativo a dispositivo di ‘governo’ della popolazione carceraria[6].

In ogni caso, che occorrano implementazioni della normativa è ben consapevole anche il legislatore, il quale nel d.l. 11 aprile 2025, n. 48 (cd “Decreto Sicurezza”), convertito nella l. 9 giugno 2025, n. 80, ha dedicato ampio spazio a novelle in tema di lavoro penitenziario, prevedendo addirittura una delega a modificare il regolamento di esecuzione della legge di ordinamento penitenziario (D.P.R 230 del 2000) proprio per quanto riguarda l’organizzazione del lavoro. Inoltre, al lavoro penitenziario sono dedicate ben due proposte di legge presentate dal CNEL negli ultimi due anni[7], e una parte corposa delle numerose proposte elaborate dalla Commissione Ruotolo nel 2021[8].

In questa prospettiva sembra utile interrogarsi se quel progetto di riforma licenziato nel 2017 – che peraltro recepiva le indicazioni provenienti dagli Stati Generali dell’esecuzione penale – in parte tradotto in legge e in parte rimasto nei cassetti del legislatore possa ancora dare indicazioni utili.  Ciò vale, da un lato, per le innovazioni effettivamente recepite sul piano normativo, ma rimaste inattuate; dall’altro, per quelle proposte che, pur non avendo trovato ingresso nel testo legislativo, conservano intatta la loro attualità anche alla luce degli sviluppi successivi del sistema.

A tal fine, appare opportuno muovere lungo tre direttrici: recuperare alcune proposte contenute nello schema elaborato dalla Commissione Giostra e non recepite nel d.lgs. n. 124 del 2018; completare le innovazioni introdotte da quella riforma attraverso le necessarie disposizioni attuative e di coordinamento sistematico rimaste inattuate; ipotizzare ulteriori implementazioni normative, suggerite sia dall’impatto concreto delle novelle del 2018, sia dalle successive linee evolutive del sistema.

2. Proposte da recuperare. 

2.1. Apprendistato.  Una prima direttrice di intervento meritevole di essere recuperata riguarda l’estensione della disciplina dell’apprendistato al lavoro penitenziario. Il progetto di riforma - recependo una proposta del tavolo 8 degli Stati generali dell’esecuzione penale[9] - prevedeva, infatti, l’applicazione al lavoro detentivo di una specifica figura di apprendistato professionalizzante, in deroga al requisito anagrafico ordinario, sul modello di quanto già previsto dall’art. 47, comma 4, del d.lgs. 15 giugno 2015, n. 81 per i lavoratori disoccupati. Come noto, tale istituto comporta, per i datori di lavoro pubblici o privati una significativa riduzione dei costi, in ragione della minore onerosità retributiva e contributiva, giustificata dall’obbligo formativo assunto nei confronti dell’apprendista (non senza il rischio, tuttavia, che la leva dell’abbattimento dei costi finisca per prevalere sull’effettività del contenuto formativo, soprattutto in contesti organizzativamente deboli come quello penitenziario).

L’applicabilità di questa forma di apprendistato ai detenuti – la cui età media (40 -42 anni) supera ampiamente il limite ordinario di 29 anni – consentirebbe di mettere a disposizione di questa categoria di soggetti svantaggiati una leva particolarmente efficace di qualificazione professionale. Tale funzione assume un peso specifico per i detenuti, non solo perché essi traggono utilità da ogni consolidamento delle prospettive di reinserimento sociale, ma anche perché dispongono di competenze lavorative mediamente molto basse.

La proposta della Commissione non era stata recepita, ma solo per problemi di finanza pubblica, nel testo definitivo. L’idea è stata recentemente ripresa e attuata - ma solo in parte - dal d.l. 11 aprile 2025, n. 48, cit., il quale ha sancito l’estensione dell’istituto ai detenuti ammessi al lavoro all’esterno e alle persone che lavorano in misura alternativa. Resta esclusa l’ipotesi dei lavoranti all’interno del carcere, alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria o di altri soggetti pubblici o privati.

Tale esclusione, che incide proprio sulla componente quantitativamente più rilevante del lavoro penitenziario, non appare del tutto giustificata. L’effetto promozionale vale per il lavoro intramurario tanto quanto per quello esterno; i benefici per il datore sono ulteriori rispetto a quelli riconosciuti dalle altre disposizioni che incentivano l’occupazione di lavoratori detenuti; per il detenuto il vantaggio della formazione resta in ogni caso una utilità differenziale rispetto al mero impiego lavorativo. 

L’unica giustificazione della limitazione al lavoro esterno pare ravvisabile nel rischio di un uso meramente strumentale della normativa, nel quale il vantaggio economico per il datore prevalga sulla reale attuazione del contenuto formativo, con conseguente svuotamento della funzione ‘qualificante’ dell’apprendistato. Si tratta di un rischio effettivamente elevato, in un contesto come quello penitenziario, caratterizzato da fragilità organizzative e da una fisiologica asimmetria tra le parti.

Questo rischio, però, suggerisce al più l’introduzione di presìdi regolativi: l’estensione dell’apprendistato al lavoro detentivo potrebbe essere accompagnata da una disciplina di dettaglio che preveda: (i) la definizione di standard formativi minimi vincolanti, coerenti con profili professionali spendibili all’esterno; (ii) l’obbligo di predisposizione e monitoraggio di un piano formativo individuale; (iii) il coinvolgimento di soggetti terzi qualificati (enti di formazione accreditati, università, agenzie pubbliche) nella progettazione e nella verifica dei percorsi; (iv) meccanismi di controllo e, ove necessario, di revoca dei benefici in caso di inadempimento degli obblighi formativi; (v) benefici in caso di adempimento degli obblighi formativi. Non sembra raccomandabile invece rinunciare ad una normativa vantaggiosa per evitare l’astratto pericolo di abusi che in concreto potrebbero essere prevenuti o repressi con gli adeguati controlli.

2.2.  Pignorabilità della remunerazione. Un altro mancato recepimento che merita di essere ripensato riguarda il regime dei prelievi sui compensi dei detenuti[10]. Sulle retribuzioni dei detenuti che lavorano pesano molto le trattenute che incidono a titolo di risarcimento del danno da reato, di rimborso delle spese di giustizia e, soprattutto, di contribuzione alle spese di mantenimento in carcere, anse tali spese gravano sui detenuti solo in misura limitata (essendo il contributo al mantenimento contenuto entro i due terzi del costo effettivo)

In tale contesto si collocava la proposta, formulata dalla Commissione ministeriale, di parificare il regime di pignorabilità e sequestrabilità delle retribuzioni dei detenuti a quello ordinario previsto per i lavoratori liberi. Si tratta di un intervento coerente con l’obiettivo di tendenziale omogeneizzazione dei due regimi, che avrebbe avuto l’effetto di ridurre l’entità complessiva dei prelievi attualmente praticabili.

L’attuale disciplina, infatti, si caratterizza per un regime derogatorio rispetto ai limiti ordinari di pignorabilità degli stipendi, che consente un’incidenza particolarmente elevata delle trattenute. Il mancato recepimento di tale proposta contribuisce, dunque, a perpetuare una significativa asimmetria rispetto al lavoro libero, incidendo negativamente sia sulla funzione incentivante del lavoro penitenziario, sia sulla sua capacità di sostenere concreti percorsi di reinserimento sociale.

2.3. Revoca delle prestazioni sociali.  Un’altra ipotesi di riforma presente in quel progetto che non è stata recepita nel decreto legislativo ma che merita senz’altro di essere riproposta è quella tesa a riformare la disciplina di cui alla l. 28 giugno 2012, n. 92, che prevede, a titolo di sanzione accessoria, la revoca delle prestazioni sociali (indennità di disoccupazione, assegno sociale,  pensione sociale e pensione per gli invalidi civili) ai detenuti condannati per alcuni gravi reati e, comunque, per i delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dall’art. 416-bis c.p., a prescindere dalla connessione tra l’attività delittuosa per cui è stata irrogata la condanna ed il conseguimento od il mantenimento della prestazione.

Una simile previsione presenta profili di evidente criticità. Non appare, infatti, coerente con i principi dell’ordinamento subordinare la tutela di situazioni di bisogno —presupposto oggettivo delle prestazioni assistenziali — a valutazioni di carattere punitivo connesse alla commissione di un reato. La revoca si traduce in una misura afflittiva ulteriore rispetto alla pena, incidente su diritti di natura sociale che trovano fondamento diretto nella Costituzione (artt. 2, 3, 38 Cost.), e colpisce indistintamente situazioni di bisogno che non presentano alcun collegamento funzionale con l’illecito commesso. In tal senso, la revoca assume i tratti di una sanzione sganciata da ogni criterio di proporzionalità e di ragionevolezza, risolvendosi in una forma di penalizzazione della condizione personale del condannato, più che in una risposta al fatto di reato.

A ciò si aggiunge che le conseguenze pregiudizievoli di questa sanzione si riverberano anche sui familiari del detenuto, i quali subiscono una compressione indiretta di diritti fondamentali in assenza di qualsiasi responsabilità, poiché venir meno delle prestazioni sociali incide sulle capacità di sostentamento del nucleo familiare, specie nelle situazioni economicamente più fragili.

Nella Relazione al progetto della Commissione Giostra si osservava che gli effetti negativi risultavano particolarmente gravi nei casi di detenzione di lunga durata e, ancor più, nelle ipotesi in cui l’espiazione della pena avvenga presso il domicilio, ove la perdita delle prestazioni può incidere direttamente sulle condizioni materiali di esistenza del condannato e dei suoi familiari.

La Corte costituzionale ha successivamente (sent. 137/2021) dichiarato illegittima la disciplina de qua, soltanto nella parte in cui essa è applicabile al condannato in detenzione domiciliare o altra misura alternativa, «che può concretamente comportare il rischio che il condannato […] non disponga di sufficienti mezzi per la propria sussistenza» per violazione del dovere di solidarietà sociale rispetto a chi si trovi in stato di indigenza per inabilità al lavoro, sul presupposto che per i detenuti intramurari i bisogni primari sono comunque assicurati dallo Stato che lo tiene in custodia.

Tuttavia, anche con riferimento a questi ultimi la misura continua a presentare profili di dubbia ragionevolezza, in quanto: ii) l’assunto secondo cui il mantenimento a carico dello Stato escluderebbe situazioni di bisogno meritevoli di tutela appare solo parzialmente fondato, giacché lo Stato si limita a garantire il soddisfacimento dei bisogni primari di vitto e alloggio, senza assicurare quelle ulteriori condizioni materiali di esistenza che, pur non riconducibili al minimo biologico, risultano indispensabili per una vita dignitosa e per il mantenimento di relazioni personali e familiari[11]; ii) la misura può impedire al detenuto indigente di accumulare un minimo di risorse economiche in vista del momento delicato del reingresso nella società; iii) la revoca delle prestazioni sociali, incide negativamente sulle possibilità di accesso ai percorsi di esecuzione esterna, poiché la prognosi di non recidiva e di positivo reinserimento sociale risulta significativamente ostacolata dall’assenza di risorse minime di sostentamento e di un contesto abitativo idoneo[12].

 3. Innovazioni incompiute.   

Ad otto anni di distanza dalla riforma, alcune delle disposizioni introdotte col d.lgs n. 124 del 2018 attendono ancora una adeguata regolamentazione attuativa.

3.1.  Redistribuzione dei proventi. Nel riscrivere l’art. 20 comma 1 ord. penit. la riforma aveva puntato a rivitalizzare il lavoro intramurario alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria – la quota nettamente maggioritaria dell’offerta lavorativa – ampliandone le modalità organizzative. In particolare, accanto alle tradizionali «lavorazioni», è stata prevista la possibilità di organizzare anche «servizi», sia all'interno che all'esterno dell'istituto (ad esempio partecipando a gare d’appalto per servizi pubblici)[13]. La nuova possibilità mirava a responsabilizzare le direzioni nella creazione di occasioni lavorative ‘di qualità’ anche a prescindere dall’intervento di attori esterni. Tuttavia tale potenzialità è rimasta finora pressoché inespressa, anche a causa della difettosa attuazione del meccanismo incentivante previsto dalla stessa riforma. L’art. 20, comma 10, ord. penit. prevede infatti un sistema volto a coniugare il reinvestimento dei ricavi con la logica premiale per le esperienze più virtuose: i proventi delle manifatture e i corrispettivi dei servizi non confluiscono, come nel passato, nelle casse statali in modo indistinto, ma vanno «annualmente riassegnati», con decreto del ministro dell’economia, in un apposito capitolo «allo scopo di promozione e sviluppo della formazione professionale e del lavoro di detenuti ed internati».

Finora, tuttavia, non è mai stato emanato il previsto decreto ministeriale, e la riassegnazione delle somme ai capitoli dedicati alla giustizia è avvenuta in modo indifferenziato, confluendo nel finanziamento ordinario di tutti gli istituti penitenziari. Questa redistribuzione a pioggia però esclude ogni nesso tra capacità produttiva degli istituti e disponibilità di risorse, neutralizzando l’incentivo alla creazione e al mantenimento di attività lavorative di qualità: le Direzioni che gestiscono lavorazioni e servizi, e sostengono i costi delle retribuzioni attingendo ai propri (solitamente esigui) fondi, non possono confidare in alcun ‘utile di gestione’[14].

In assenza di un collegamento tra proventi generati e risorse riassegnate, gli istituti che sostengono i costi delle lavorazioni — assumendosi il rischio e l’onere di attivare iniziative produttive — non ricevono alcun vantaggio differenziale rispetto a quelli che non producono, o che, per ragioni strutturali, non sono in grado di ampliare significativamente l’offerta lavorativa. Ne deriva un effetto distorsivo evidente: da un lato, si disincentiva l’attivazione di nuove iniziative e, dall’altro, si determina una redistribuzione che finisce per avvantaggiare anche istituti nei quali l’offerta di lavoro è fisiologicamente limitata o inesistente, senza che ciò contribuisca in alcun modo alla crescita complessiva del sistema.

3.2. Autoconsumo. Un altro deficit di attuazione – che dovrebbe essere al più presto sanato - riguarda l’innovazione dell’autoconsumo carcerario: la riforma del 2018 (art. 20 comma 12 ord. penit.) ha previsto che detenuti e internati possono essere ammessi a esercitare attività di produzione di beni da destinare ai bisogni della comunità carceraria. La previsione risponde a diverse finalità: consente di creare lavoro penitenziario accessibile, stabile e coerente con le finalità rieducative; favorisce l’attivazione di circuiti economicamente sostenibili; permette infine di coinvolgere detenuti che difficilmente troverebbero spazio in attività produttive orientate al mercato. Tuttavia, la concreta operatività dell’istituto è condizionata all’adozione di un decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, chiamato a definirne le modalità di svolgimento. Tale decreto non è mai stato emanato, con la conseguenza di lasciare la previsione priva di effettiva attuazione e di non incentivare, di fatto, l’amministrazione penitenziaria a promuovere le attività in questione.

3.3. Adeguamenti sistematici. La Commissione aveva proposto di eliminare il riferimento all’obbligo di lavoro nelle norme del codice penale che definiscono le pene detentive – ergastolo (art. 22 c.p.), reclusione (art. 23), arresto (art. 25) – includendo nel loro contenuto tipico l’obbligo di lavoro, quale modalità esecutiva ‘necessaria’ della detenzione. Tale previsione è chiaramente collegata a quella – precostituzionale – componente sanzionatoria del lavoro penitenziario, che il legislatore del 1975 aveva cercato di riconvertire in chiave rieducativa, senza tuttavia rinunciare al carattere di doverosità. La mancata attuazione di tale proposta ha generato l’aporia di un lavoro che, sul piano del diritto penale sostanziale, risulta ancora elemento necessario della pena, mentre sul piano penitenziario si configura ormai come attività oggetto di offerta e di libera adesione.

Il ‘disallineamento’ tra norma penale e norma penitenziaria [15] può essere ricomposto in via interpretativa solo valorizzando la normalizzazione del ‘lavoro’ dei detenuti nei termini di un rapporto disciplinato dal diritto civile ove non derogato, ritenendo cioè che la soppressione dell’obbligatorietà nella legge penitenziaria privi di operatività la previsione codicistica, eliminando uno degli elementi che giustificavano la specialità del lavoro penitenziario rispetto al modello negoziale[16]. Ciò non toglie che, in ogni caso, resti opportuno riallineare le previsioni normative.

Ugualmente opportuno modificare, adeguandole alla soppressione dell’obbligo di lavoro, le disposizioni del regolamento di esecuzione, molte delle quali postulano l’obbligatorietà.  Alcune la affermano espressamente (si pensi all’art. 50 reg. esec.) altre la presuppongono, subordinando occupazioni ed attività diverse da quelle lavorative a provvedimenti di esonero dall’obbligo di lavoro (l’art. 60 reg. esec.)  o al loro svolgimento «fuori dalle ore destinate al lavoro ordinario» (come l’art. 51 reg esec). Le modifiche alla normativa di esecuzione proposte dalla Commissione Giostra sarebbero comunque opportune, oltre che per chiarire la non obbligatorietà[17], per meglio coniugare la disciplina del lavoro con quella delle altre attività trattamentali, e per valorizzare la pluralità dell’offerta trattamentale, idea di fondo di quel progetto di riforma.

4. Aggiornamenti.   

Il recupero delle proposte della Commissione Giostra e il completamento della riforma del 2018 non esauriscono le esigenze di intervento. L’evoluzione successiva del sistema impone oggi un ulteriore aggiornamento, volto a colmare le criticità emerse e ad adeguare gli strumenti esistenti. In questa prospettiva, il progetto del 2017 resta un riferimento essenziale, da sviluppare e rielaborare alla luce delle esperienze maturate. Le proposte che seguono si collocano in questa linea: muovono dalla struttura concettuale di quel progetto, ma ne estendono l’impianto, individuando nuove direttrici di intervento volte a rafforzare l’effettività e la qualità del lavoro penitenziario.   

4.1 Oltre i servizi d’istituto. Dati storici e rilevazioni attuali suggeriscono che – sebbene tutta l’offerta lavorativa abbia margini di miglioramento - il segmento che oggi meriterebbe la maggior concentrazione degli interventi è quello del lavoro alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria che, per caratteristiche strutturali, rappresenta l’ambito maggiormente in grado di assorbire la domanda di lavoro proveniente dalla popolazione detenuta. Attesa la limitata portata applicativa del lavoro all’esterno, fortemente condizionato da esigenze di sicurezza ed affidabilità, la sfida principale oggi sembra quella di potenziare il lavoro interno e in particolare superare lo schema angusto dei servizi di istituto che ne limita fortemente l’estensione e il contenuto qualificante.

A tal fine, potrebbe essere valorizzata la possibilità, per l’amministrazione penitenziaria, di organizzare attività lavorative extra moenia, ma da svolgersi in aree prossime agli istituti penitenziari comprese nel demanio penitenziario. Si tratterebbe di attività destinate a detenuti in possesso dei requisiti di affidabilità richiesti per l’ammissione al lavoro all’esterno, ma che, in concreto, non riescono ad accedervi per la scarsità dell’offerta proveniente dal mercato occupazionale ‘ordinario’, dalle imprese sociali o dalle cooperative finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate.

Per questi detenuti, nuove opportunità lavorative potrebbero essere create dall’amministrazione penitenziaria (eventualmente supportata dai menzionati enti esterni) attraverso l’allestimento di spazi produttivi nelle immediate adiacenze del carcere, superando così il vincolo della totale dipendenza da iniziative esterne, e ampliando le occasioni occupazionali[18].

Una simile soluzione presenta, peraltro, vantaggi anche sotto il profilo organizzativo e della sicurezza. Trattandosi di attività assimilabili al lavoro all’esterno, ma svolte in contesti controllati e prossimi all’istituto, esse non richiederebbero necessariamente l’impiego sistematico di scorte né un significativo aggravio per il personale di sorveglianza. La gestione potrebbe infatti avvalersi di modelli di sorveglianza attenuata — già consentiti dall’art. 25-bis, ultimo comma, ord. penit.[19] — integrati da strumenti tecnologici di controllo (sistemi di videosorveglianza, sensori, dispositivi di allarme), idonei a garantire un adeguato livello di sicurezza con un impiego contenuto di risorse.

4.2. Il lavoro all’esterno. Quanto alla disciplina del lavoro all’esterno in senso proprio - da svolgersi cioè all’interno della comunità libera e perciò dotato della più elevata valenza in termini di reinserimento sociale – si segnalano due possibili interventi migliorativi[20]. Il primo recupererebbe un’altra delle proposte della Commissione Giostra non recepite dal legislatore del 2018: limitare il requisito del superamento di soglie espiative ai detenuti per reati ostativi “di prima fascia”. L’accesso ad una opportunità trattamentale così rilevante come il lavoro, per i detenuti ’ostativi’ ‘comuni’ e per i sex offenders, verrebbe rimesso al prudente apprezzamento del magistrato, e in tal modo sottratto a rigidi automatismi temporali, ferma restando — beninteso — la necessità di accertare la sussistenza dei rigorosi requisiti richiesti dall’art. 4-bis ord. penit. ai fini del superamento della preclusione all’accesso ai benefici.

Un ulteriore intervento migliorativo dovrebbe riguardare l’eliminazione di una figura peculiare — e poco felice — di lavoro all’esterno, introdotta in un contesto emergenziale, all’indomani della condanna dell’Italia da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo (sentenza Torreggiani c. Italia) per il sovraffollamento carcerario. Nel periodo di “moratoria” concesso dalla Corte, il legislatore fu indotto a valorizzare ogni istituto idoneo a decongestionare gli istituti penitenziari, e in tale prospettiva, si tentò di ampliare l’ambito applicativo dell’art. 21 ord. penit, pur a fronte delle note difficoltà di collocamento lavorativo dei detenuti all’esterno. Così, accanto all’impiego in attività di pubblica utilità, si introdusse la possibilità di assegnare i detenuti ad attività gratuite e volontarie «a sostegno delle famiglie delle vittime dei reati da loro commessi».

Già la riforma del 2018 ha espunto il riferimento ai progetti di pubblica utilità, in quanto disciplinati in toto nell’allora neointrodotto art. 20-ter, che contempla la possibilità di organizzare i progetti in parola sia all’interno dell’istituto che extra moenia.  In realtà, però, quella che appare meritevole di ripensamento, specie alla luce dei principi sui quali si basa la disciplina della giustizia riparativa oggi dettata dal d.lgs n. 150 del 2022, è la previsione di una attività volontaria e gratuita svolta “a beneficio delle proprie vittime” (non a caso rimasta priva di applicazione). L’esperienza di lavorare a beneficio di vittime di reato potrebbe avere – forse - un senso (anche rieducativo) nella cornice di un percorso formalizzato e garantito secondo le previsioni oggi dettate dalla citata disciplina organica della restorative justice. Fuori da quel contesto la previsione di un lavoro a favore della vittima, anche subordinata al consenso delle parti, è invece sicuramente problematica: rischia di essere inquinata da atteggiamenti strumentali da parte di chi la accetti senza sforzi di elaborazione del conflitto; di esporre l’offeso ad una vittimizzazione secondaria; di ridursi ad una manifestazione di simbolismo ultrapunitivo[21]. Appare pertanto preferibile reintrodurre all’interno dell’art. 21 ord. penit il richiamo alla partecipazione a progetti di pubblica utilità, così da chiarire che in questi casi l’accesso alla misura trattamentale sarà subordinato alle medesime regole previste per ‘lavorare’ all’esterno, ma espungere il riferimento alle attività gratuite del detenuto a beneficio delle vittime del proprio reato.

5. Non solo lavoro.

Si è già rilevata la necessità — evidenziata anche dal progetto della Commissione — di superare una certa retorica della rieducazione fondata sul lavoro. Tale impostazione tende, infatti, a sovrastimare le potenzialità del lavoro penitenziario, trascurando le difficili compatibilità tra le esigenze proprie dell’attività lavorativa — intesa, in senso tecnico, come occupazione qualificante e professionalizzante, e non come mero riempimento del tempo o strumento di disciplinamento — e le condizioni strutturali della detenzione, che ne limitano in modo significativo l’effettiva portata rieducativa.

Ne consegue che il lavoro non può essere considerato l’asse esclusivo del trattamento, ma deve collocarsi all’interno di un’offerta integrata, nella quale sia affiancato – e, ove necessario, sostituito – da strumenti capaci di produrre analoghi effetti di promozione personale. In tale prospettiva, assumono un ruolo centrale la formazione professionale e i percorsi di istruzione, anche di livello universitario, che presentano una significativa capacità di incidere sulle concrete possibilità di reinserimento sociale e, al contempo, di favorire una maggiore adattabilità alle condizioni della detenzione, oltre che il vantaggio di recare un minore impatto organizzativo rispetto al lavoro

Tutte attività che – è appena il caso di ricordarlo - in quanto funzionali allo sviluppo della persona, non esauriscono la loro rilevanza nel piano trattamentale, ma integrano veri e propri diritti soggettivi, riconducibili ai principi costituzionali di cui agli artt. 2, 3 e 34 Cost. Il loro esercizio deve pertanto essere garantito, per quanto possibile, anche in stato di detenzione, dovendo la condizione carceraria operare come limite solo nei casi strettamente necessari e non come fattore di compressione generalizzata. In questa prospettiva, l’organizzazione penitenziaria è chiamata non solo a consentire tali percorsi, ma a ridurre, per quanto possibile, gli ostacoli che derivano dalla detenzione, al fine di assicurarne continuità ed effettività.

Per valorizzare istruzione e formazione professionale sarebbe utile recuperare le modifiche proposte dalla Commissione Giostra alla normativa di esecuzione (d.P.R. n. 230 del 2000) che contiene molte norme di agevolazione[22].       

Nella direzione di una offerta integrata si muove l’art. 19, comma 6, ord. penit., introdotto dalla riforma del 2018, in tema di studi universitari, che prevede la possibilità di stipulare convenzioni o protocolli di intesa con atenei, recependo e consolidando l’esperienza dei Poli universitari penitenziari, ormai progressivamente istituzionalizzata[23].

Anche se la promozione dello studio in carcere richiede, prima ancora che interventi normativi, un serio impegno organizzativo, ciò non esclude l’opportunità di alcuni ulteriori correttivi della disciplina.

Anzitutto, facendo tesoro dell’esperienza maturata durante l’emergenza pandemica, che ha dimostrato la compatibilità dei collegamenti telematici con le esigenze di sicurezza, potrebbe essere opportuno riprendere e sviluppare una proposta della Commissione Giostra, prevedendo non solo il dovere dell’amministrazione di favorire l’utilizzo di materiali didattici multimediali, ma anche quello di consentire i collegamenti a distanza necessari allo svolgimento, in condizioni di sicurezza, delle attività didattiche.

In ragione della struttura organizzativa degli atenei e delle caratteristiche proprie dello studio universitario, la didattica a distanza si rivela uno strumento particolarmente efficace per la popolazione detenuta, consentendo di superare molti dei vincoli logistici e organizzativi imposti dal contesto penitenziario[24].

In secondo luogo, appare utile, anche sulla base delle indicazioni formulate nel 2021 dalla già ricordata Commissione Ruotolo, introdurre un vincolo più stringente ai trasferimenti che incidono sulla continuità dei percorsi universitari, limitandoli ai soli casi di effettiva e comprovata necessità[25].

In questa prospettiva, la costruzione di un’offerta trattamentale plurale e diversificata non solo consente di rispondere in modo più adeguato alle diverse esigenze individuali, ma contribuisce anche a restituire al lavoro penitenziario la sua corretta funzione, evitando che esso venga impropriamente piegato a modalità generalizzate e automatiche di trattamento. Proprio la presenza di strumenti alternativi e complementari permette, infatti, di sottrarre il lavoro a logiche meramente distributive — quali i servizi d’istituto o il turn over indiscriminato — e di ricondurlo al modello delineato dalla legge, come attività qualificante e realmente orientata alla promozione della persona.