*Pur essendo il presente lavoro frutto di una riflessione congiunta, Alessandro Malacarne ha redatto i §§ 1-4.1 e Mitja Gialuz ha redatto i §§ 4.2-5.

1. Il Proyecto de Ley Orgánica de Enjuiciamiento Criminal. 

Il 14 novembre 2025 è stato pubblicato sul Boletín Oficial de las Cortes Generales spagnolo il Proyecto de Ley Orgánica de Enjuiciamiento Criminal, approvato dal Consejo de Ministros in data 28 ottobre 2025[1]. Il testo – di notevole ampiezza, giacché composto da 1.023 articoli e corredato da nove disposizioni transitorie, una disposizione abrogativa e dieci disposizioni finali – si presenta come un intervento normativo che (qualora approvato in via definitiva) appare destinato a segnare una svolta di portata storica nel sistema della giustizia penale iberica, ancora fortemente modellato sul paradigma inquisitorio della Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim) del 1882. La riforma, difatti, si propone di sovvertire tale impianto, segnando una chiara discontinuità rispetto alla tradizione codicistica; essa, in particolare, mira a ridefinire il ruolo del pubblico ministero e del giudice nelle fasi anteriori al dibattimento, muovendo verso la costruzione di un modello accusatorio, maggiormente coerente – così è dato leggere nella exposición de motivos – con gli standard europei e idoneo a soddisfare esigenze di “efficienza qualitativa”[2].

La necessità di un intervento organico in tal senso, del resto, era avvertita da tempo nelle sedi politico-istituzionali.

Il sistema vigente, ancorato alla centralità del Juez de Instrucción nella direzione delle indagini, veniva considerato inadeguato rispetto alle trasformazioni della società contemporanea e alle nuove configurazioni del fenomeno criminale. Nondimeno, i molteplici tentativi di riforma succedutisi nell’arco dell’ultimo quindicennio – dall’Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal del 2011, al Borrador de Código Procesal Penal del 2013, sino all’ALECRIM del 2020 (dal quale il progetto del 2025 riprende in larga misura diverse soluzioni) – non hanno conseguito esito favorevole.

2. I connotati peculiari del sistema processuale penale spagnolo

Per comprendere la portata innovativa della proposta, è opportuno richiamare preliminarmente due caratteristiche del procedimento penale spagnolo che contribuiscono a configurarlo come un unicum nel panorama europeo.

Da un lato, la fase de instrucción, come detto, conserva profili riconducibili ai modelli di matrice inquisitoria, posto che è il Juez de Instrucción – e non il Ministerio Fiscal – a dirigere formalmente l’attività investigativa, disponendo e assumendo gli atti necessari all’accertamento dei fatti.

Dall’altro lato, assumono primario rilievo la acusación particular e la acusación popular, quest’ultima considerata una vera e propria singolarità per l’ampiezza dei poteri attribuiti a soggetti privati nell’esercizio dell’azione penale[3]. L’“accusa popolare” costituisce, infatti, un’istituzione di antica tradizione, ancora oggi preservata quale strumento di partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia e di controllo democratico sulla pretesa punitiva (art. 125 Cost. e art. 101 LECrim). A differenza della acusación particular – qualifica riconosciuta alle vittime del reato (víctimas) e ai soggetti offesi (ofendidos por el delito) –, la acusación popular può essere promossa da qualsiasi cittadino spagnolo, persona fisica o giuridica, anche se completamente estraneo ai fatti oggetto del procedimento e a prescindere dall’intervento del Ministerio Fiscal. Tuttavia, l’ampiezza dei poteri riconosciutile ha alimentato nel tempo un intenso dibattito dottrinale, in particolare con riguardo al rischio che tale strumento venga utilizzato «con ánimo vengativo o exhibicionista»[4].

3. Gli antecedenti della riforma: procedimento penale minorile ed EPPO

Invero, occorre rilevare come l’attribuzione in capo al Ministerio Fiscal della direzione delle indagini e la previsione di un giudice delle garanzie lato sensu inteso – interventi qualificanti la proposta di riforma – non rappresentino un’assoluta novità per il sistema processuale spagnolo.

Un modello strutturalmente affine era già stato introdotto oltre vent’anni fa con la Ley Orgánica 12 gennaio 2000, n. 5, relativa al procedimento di accertamento della responsabilità penale dei minori. In tale contesto, il Juez de Menores non dirige l’attività investigativa, bensì esercita funzioni tipiche di un giudice delle garanzie, limitandosi a verificare la legittimità degli atti sollecitati dal pubblico ministero. È quest’ultimo a dirigere «personalmente la investigación de los hechos y ordenar que la Policía Judicial practique las actuaciones necesarias para la averiguación de aquéllos y de la participación del menor en el mismo» (art. 6). La dottrina ha efficacemente descritto tale assetto come una vera e propria «metamorfosis»[5] del Ministerio Fiscal, osservando come la centralità assunta dall’accusa pubblica in questo ambito avrebbe potuto rappresentare, in qualche misura, una sorta di “prova generale” di ciò che sarebbe poi dovuta diventare la fisionomia della fase istruttoria nei processi penali a carico degli adulti[6].

Ancor più decisiva, però, è risultata l’implementazione della Procura europea (EPPO) ad opera della Ley Orgánica 1° luglio 2021, n. 9[7].

Lo si ricava chiaramente dalla lettura della exposición de motivos, ove si afferma che «la aprobación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017 […] constituye el impulso definitivo a la reforma estructural del proceso penal español». Benché, come noto, il considerando n. 15 del regolamento istitutivo lasci «impregiudicati i sistemi nazionali degli Stati membri per quanto riguarda il modo in cui sono organizzate le indagini penali», il legislatore iberico ha ritenuto valida tale statuizione solamente con riguardo «a quei modelli processuali in cui vi è già una netta separazione, dal punto di vista funzionale e ordinamentale, tra chi conduce le indagini e chi si fa garante dei diritti fondamentali dell’indagato [traduzione nostra]». Al contrario, qualora entrambe le funzioni continuino ad essere attribuite alla stessa autorità – come avviene in Spagna –, l’istituzione di EPPO richiede inevitabilmente «la articulación de un nuevo sistema procesal»[8].

In effetti, la Ley Orgánica 9/2021 ha determinato – come ampiamente rilevato in dottrina – una profonda rottura dell’architettura processuale[9], delineando un vero e proprio procedimiento especial[10]. Per i reati rientranti nella competenza di EPPO, la direzione dell’indagine è oggi affidata al Procuratore europeo delegato (Fiscal Europeo Delegado). Il giudice istruttore, per contro, assume le vesti di un Juez de Garantías, chiamato a controllare la legalità delle decisioni adottate dal pubblico ministero e ad assicurare il rispetto dei diritti fondamentali dell’indagato. Tra i numerosi compiti ad esso attribuiti possono ricordarsi il potere autorizzativo di atti limitativi di libertà costituzionalmente garantite e l’adozione delle misure cautelari personali e reali (art. 8). Si può ben dire, dunque, che la novella del 2021 ha rappresentato una spinta verso la progressiva erosione del modello istruttorio e, al tempo stesso, verso l’affermazione di un paradigma investigativo fondato sulla netta separazione delle funzioni tra accusa e giurisdizione[11]. In questa direzione, peraltro, la circostanza per cui i pubblici ministeri sono oggi soggetti a regole differenti a seconda che agiscano nell’ambito della competenza della Procura europea o della Procura nazionale è apparso a taluno non pienamente conforme ai canoni di uguaglianza e ragionevolezza[12].

4. Il contenuto del Proyecto de Ley: la valorizzazione del Ministerio Fiscal

Ai fini che qui interessano, il progetto di riforma si concentra, in particolare, sulla fase preliminare, oggi denominata instrucción, e definita nella proposta procedimiento de investigación (art. 524, comma 1).

In questo contesto, l’attribuzione al pubblico ministero della direzione della investigación preliminar e della Policía Judicial (art. 540, comma 1) può senz’altro annoverarsi tra le modifiche più rilevanti. Ad avviso del legislatore, tuttavia, l’assunzione di tali compiti presuppone una profonda rivisitazione dell’Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal-EOMF (Ley 30 dicembre 1981, n. 50), con il fine di rafforzarne l’autonomia e l’indipendenza, specie esterna, adeguando così l’organizzazione e il funzionamento della Procura alle nuove e più rilevanti responsabilità attribuitele. Lo riconosce espressamente la stessa Relazione di accompagnamento, ove si soggiunge come tale obiettivo sia stato più volte messo in luce nelle plurime raccomandazioni formulate dal Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO), il quale ha sottolineato l’opportunità di riconsiderare il metodo di selezione del Procuratore generale dello Stato, nonché la disciplina che regolamenta il rapporto tra detto organismo e il Governo, onde garantire al primo maggiore autonomia[13].

D’altro canto, si tratta di un’esigenza largamente segnalata da una parte significativa della dottrina, che insiste da tempo sulla necessità di procedere in questa direzione[14]. E, a ben considerare, la stessa «idea di rendere il Ministerio Fiscal dominus della fase preliminare, sulla dichiarata falsariga dell’esperienza italiana, con conseguente soppressione della figura del giudice istruttore (appartenente invece al Poder Judicial), ha sempre trovato un freno proprio nell’opacità dello status soggettivo e nelle scarse garanzie di indipendenza della pubblica accusa»[15].

4.1. La separazione delle carriere in Spagna e la discussa autonomia dell’organo d’accusa rispetto all’Esecutivo

Al proposito, merita ricordare l’attuale assetto ordinamentale della magistratura spagnola, che si articola – per usare un’espressione in voga nell’attuale dibattito italiano – sulla separazione delle carriere.

Per un verso, l’art. 122 della Costituzione del 1978 stabilisce direttamente che a governare l’articolazione dei giudici sia il Consejo General del Poder Judicial[16]. La disposizione ne individua natura e struttura, rinviando alla Ley Orgánica del Poder Judicial (1° luglio 1985, n. 6) la determinazione della disciplina di dettaglio[17]. Molteplici sono le mansioni attribuite a tale organo, quali, ad esempio, la determinazione e l’organizzazione interna degli uffici giudiziari, la distribuzione territoriale delle sedi, la definizione delle piante organiche, nonché la proposta e la deliberazione delle nomine per gli incarichi direttivi nei tribunali superiori, nel Tribunal Supremo e nelle altre giurisdizioni. Esso è tenuto anche alla gestione del regime disciplinare dei giudicanti, oltre alla definizione delle politiche formative e alla predisposizione di relazioni periodiche sullo stato della giustizia.

Per altro verso, con riguardo al Ministerio Fiscal, la Costituzione prevede che questi abbia per missione quella di agire «en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social» (art. 124 Cost.). Sotto il profilo ordinamentale, la stessa disposizione rinvia alla legge ordinaria la disciplina dello statuto organico del pubblico ministero (comma 3). Nondimeno, essa fornisce alcune indicazioni significative: anzitutto, prevede che egli eserciti le proprie funzioni tramite organi propri «conformemente ai principi di unità di azione e di dipendenza gerarchica e con rispetto, in ogni caso, di quelli di legalità e imparzialità [traduzione nostra]» (comma 2); in secondo luogo, stabilisce che il Fiscal General del Estado sia nominato dal Re su proposta del Governo, sentito il Consiglio Generale del Potere Giudiziario (comma 4).

Nel dare attuazione al disposto costituzionale, il già richiamato Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal ha configurato la Fiscalía General del Estado[18] quale organo apicale dell’apparato inquirente e requirente. Al vertice dell’istituzione è posto il Fiscal General del Estado, cui compete la direzione unitaria dell’attività del Ministerio Fiscal e il governo della relativa carriera. Nell’esercizio delle proprie attribuzioni, il Procuratore Generale è coadiuvato dal Consejo Fiscal (art. 14 EOMF), organismo collegiale composto dal Fiscal General del Estado, che lo presiede, da due membri di diritto – il Teniente Fiscal del Tribunal Supremo e il Fiscal Jefe Inspector, nonché da nove membri elettivi, scelti ogni quattro anni tra i pubblici ministeri mediante votazione diretta del corpo. Le funzioni del Consejo Fiscal si articolano lungo direttrici consultive e organizzative: esso elabora criteri generali volti ad assicurare l’unità d’azione del Ministerio Fiscal, presta pareri al Procuratore Generale sulle questioni che questi ritenga di sottoporgli e formula le relazioni valutative necessarie ai fini delle promozioni e progressioni nella carriera dei membri del corpo. Quanto al regime disciplinare, è interessante notare come l’EOMF distingua le sanzioni in ragione della gravità dell’infrazione (art. 67). In particolare: a) per le infrazioni lievi, la competenza sanzionatoria spetta al Fiscal Jefe, con possibilità di impugnazione innanzi al Consejo Fiscal; b) per le sanzioni più incisive, quali la sospensione dall’esercizio delle funzioni, è competente il Fiscal General del Estado, le cui decisioni sono ricorribili dinanzi al Ministero della Giustizia; per la sanzione dell’espulsione, la più grave, la competenza appartiene al Ministero della Giustizia, che procede tuttavia su proposta del Fiscal General e previo parere favorevole del Consejo Fiscal; avverso tale decisione è ammesso ricorso innanzi all’Audiencia Nacional.

A fronte di questo quadro, il Governo ha recentemente approvato, nel maggio 2025, un Proyecto de Ley Orgánica (n. 121/000059) che interviene simultaneamente sulla Ley Orgánica del Poder Judicial e sulla Ley 50/1981, con l’obiettivo dichiarato di ampliare e rafforzare le carriere dei rispettivi attori coinvolti[19]. La proposta, attualmente all’esame della Commissione giustizia del Parlamento, mira a riformare l’accesso, la formazione e la carriera di giudici e pubblici ministeri. Quanto a questi ultimi, in particolare, l’obiettivo è quello di limitare la discrezionalità delle decisioni assunte dalla Fiscalía e assicurare un maggiore livello di prevedibilità e controllabilità degli atti organizzativi, con effetti indiretti sull’autonomia funzionale dell’organo.

Ad ogni modo, come accennato, la letteratura scientifica ha più volte posto in evidenza diversi profili dai quali sembrerebbe potersi desumere, de iure condito, una non piena emancipazione del Ministerio Fiscal dall’influenza del potere politico. Sebbene l’indipendenza dall’Esecutivo venga da taluni desunta in ragione dei principi di legalità e imparzialità che connota costituzionalmente il suo agire (art. 124, comma 2, Cost.)[20], si è sostenuto che «il Ministerio Fiscal si è trovato in una posizione decisamente ambigua, il cui principale problema è stato individuato nel rapporto che intercorre con il Governo [traduzione nostra]»[21]; in sostanza, si è affermato che «el Ministerio Fiscal depende políticamente del Gobierno»[22].

A tal fine, vengono generalmente richiamati quattro aspetti decisivi[23].

In primo luogo, la procedura di designazione del Procuratore Generale – come detto, nominato dal Re su proposta del Consiglio dei Ministri e previo parere del Consejo General del Poder Judicial (art. 29 EOMF)[24] – attribuisce all’Esecutivo un ruolo determinante, ritenuto potenzialmente idoneo a compromettere l’indipendenza dell’organo apicale dell’accusa pubblica[25]. A ciò si aggiunga che l’art. 31 EOMF stabilisce una durata quadriennale del mandato, coincidente con il ciclo ordinario del Governo, e include tra le cause tipiche di cessazione dell’incarico (invero non automatiche) anche il venir meno dell’Esecutivo che ne aveva formulato la proposta (comma 1, lett. e: «cuando cese el Gobierno que lo hubiera propuesto»)[26].

In secondo luogo, si segnala la facoltà riconosciuta al Governo di sollecitare l’intervento del Fiscal General del Estado, richiedendogli di promuovere le iniziative giudiziarie ritenute necessarie per la tutela dell’interesse pubblico (art. 8 EOMF). Pur essendo prevista la possibilità per il Procuratore di valutare autonomamente la fondatezza della richiesta, la persistenza di un potere di impulso governativo è considerata un ulteriore elemento fonte di possibili condizionamenti.

In terzo luogo, un ulteriore profilo attiene agli obblighi informativi cui è assoggettato il Procuratore Generale. Egli è tenuto a presentare annualmente al Governo una Memoria sull’attività svolta dalla Procura sull’andamento della criminalità e sulle eventuali riforme ritenute opportune per migliorare l’efficienza dell’amministrazione della giustizia (art. 9, comma 1, EOMF). Inoltre, su richiesta dell’Esecutivo, è chiamato a fornire informazioni «respecto a cualquiera de los asuntos en que intervenga el Ministerio Fiscal, así como sobre el funcionamiento, en general, de la Administración de Justicia»; infine, in circostanze eccezionali può essere convocato a riferire dinanzi al Consejo de Ministros (art. 9, comma 2, EOMF).

In quarto luogo, desta particolare attenzione il regime di rimozione dei Procuratori capo (Fiscales Jefes) e dei Sostituti Procuratori (Tenientes Fiscales), i quali possono essere liberamente destituiti dal Governo su proposta del Fiscal General del Estado (art. 41, comma 5, EOMF). Anche questo assetto normativo viene abitualmente indicato come indice di una struttura gerarchica suscettibile di essere influenzata dall’indirizzo politico.

4.2. Le (timide) misure proposte per rafforzare l’indipendenza esterna del pubblico ministero

Al fine di porre parziale rimedio a tali criticità, il progetto di riforma – pur non incidendo, nella versione approvata dall’Esecutivo, sulla procedura di designazione del vertice della Procura dello Stato – introduce innovazioni sotto un duplice profilo.

Innanzitutto, viene modificata la durata dell’incarico del Fiscal General, portandola da quattro a cinque anni[27], ed eliminata la causa di cessazione prevista dall’art. 31, comma 1, lett. e, EOMF, vale a dire l’ipotesi di decadenza connessa alla cessazione del Governo proponente[28]. L’obiettivo è quello di scollegare la permanenza in carica del Procuratore generale dal ciclo politico, evitando la sovrapposizione temporale tra la durata del suo mandato e quella del Consiglio dei Ministri che ne ha promosso la nomina, e riducendo così – quantomeno in parte – il rischio di condizionamento[29].

Degna di menzione è, inoltre, l’eliminazione della facoltà di convocare il Fiscal General dinanzi al Consejo de Ministros affinché riferisca su questioni relative all’attività svolta dai Fiscales[30]. La soppressione di tale prerogativa mira a rimuovere una potenziale via di interferenza diretta, rafforzando così le garanzie di autonomia funzionale della Procura

Come si può notare, sembrano modifiche assai timide rispetto a una dipendenza che deriva principalmente dal potere di nomina e di revoca e da un assetto fortemente gerarchico.

4.3. L’istituzione del Juez de Garantías e la modifica dell’acusación popular

Parallelamente, come accennato, il progetto istituisce la figura del Juez de Garantías, il quale, legittimato a intervenire «en el procedimiento de investigación», è chiamato a tutelare «los derechos fundamentales de las partes, dictando las resoluciones y realizando las actuaciones que la ley le reserva expresamente» (art. 524, comma 2)[31]. Più precisamente, il giudice delle garanzie, le cui funzioni sono attribuite alla Sección de Investigación del Tribunal de Instancia, deve esercitare un «control judicial de la actividad investigadora». Tra le sue competenze rientrano, ad esempio, la proroga del termine massimo per lo svolgimento delle indagini (art. 579), l’autorizzazione al compimento di atti investigativi limitativi di diritti fondamentali, l’adozione delle misure cautelari personali e la decisione sulle “impugnazioni” contro i decreti adottati dal pubblico ministero (art. 588). Evidenti sono, al riguardo, le contiguità con i compiti già attribuiti dalla Ley Orgánica 9/2021 al giudice delle garanzie nei procedimenti di competenza di EPPO.

Merita, altresì, segnalare – per le sue ricadute sistematiche – la modifica concernente l’istituto dell’acusación popular.

Il nuovo modello processuale, costruito attorno alla centralità del pubblico ministero quale dominus delle indagini, è apparso al legislatore, sul piano teorico-sistematico, difficilmente conciliabile con la perdurante attribuzione a qualsiasi cittadino del potere di promuovere un’azione penale parallela e potenzialmente alternativa rispetto a quella esercitata dall’accusa pubblica[32]. In un sistema che intende concentrare nelle mani del Ministerio Fiscal la funzione investigativa e l’iniziativa requirente, la permanenza di un soggetto privato dotato di autonomi poteri di impulso avrebbe potuto determinare – secondo quanto evidenziato nella Relazione illustrativa – frizioni, sovrapposizioni e incoerenze dell’impianto procedimentale. In tale prospettiva sono state, dunque, introdotte limitazioni soggettive (art. 102) e oggettive (art. 103), oltre a un requisito di carattere formale, in forza del quale l’aspirante esercente l’“azione popolare” è onerato della dimostrazione di un collegamento qualificato con l’interesse pubblico protetto dalla fattispecie incriminatrice (art. 104).

Tale impostazione, nondimeno, non ha raccolto il favore del Colegio Nacional de Letrados de la Administración de Justicia, che in un recente rapporto ha evidenziato come siffatte restrizioni risultino difficilmente conciliabili con l’attuale assetto ordinamentale del Ministerio Fiscal. L’istituto, nato storicamente quale strumento di controllo civico sull’inerzia o sull’eventuale condizionamento politico dell’accusa pubblica, non potrebbe essere compresso in assenza di una piena garanzia di autonomia del pubblico ministero, che l’ordinamento – secondo il Colegio – non assicura, allo stato, pienamente. Poiché il progetto mantiene la dipendenza del Fiscal General del Estado dal Governo e, contestualmente, amplia i poteri del pubblico ministero nella direzione delle indagini, la riduzione dell’“azione popolare” rischierebbe di eliminare un fondamentale contrappeso[33].

4.4. Mezzi di indagine tecnologici, giustizia riparativa e vittima

Ulteriori e davvero numerose sono le altre novità previste nello schema di riforma. Tra le molte, possono menzionarsi, specie per l’ampio dibattito suscitato nel contesto italiano, tre innovazioni.

La prima riguarda l’implementazione di mezzi di indagine tecnologici e fondati sull’intelligenza artificiale, tra cui spicca quello previsto all’art. 523, rubricato «identificación biométrica remota en tiempo real en espacios de acceso público». La disposizione – volta a recepire a livello processuale quanto previsto nel regolamento 2024/1689/UE (AI Act)[34] – attribuisce al Ministerio Fiscal la facoltà di richiedere al Juez de Garantías l’autorizzazione all’impiego di sistemi di identificazione biometrica remota in tempo reale in spazi pubblici, a fini di localizzazione e identificazione di una persona indiziata di delitto. Al riguardo, può osservarsi come la previsione di un placet preventivo dell’organo giurisdizionale si giustifichi in ragione del carattere altamente intrusivo della misura, che il legislatore non a caso riconduce nel novero dei «medios de investigación basados en datos protegidos» (Libro III, Titolo VIII).

La seconda direttrice d’intervento attiene all’introduzione di una disciplina organica in materia di justicia restaurativa (artt. 170-175)[35], che mira a positivizzare un modello compositivo generalizzato, accessibile in qualunque fase del procedimento penale, purché sussista il consenso delle parti coinvolte. Sotto vari profili, la normativa riproduce soluzioni oggi previste nel sistema italiano a seguito della riforma Cartabia, ma se ne discosta in punti qualificanti. È, ad esempio, la Fiscalía – e non il giudice – a poter disporre, anche d’ufficio, l’invio delle parti a un procedimiento restaurativo, salvo che si tratti di delito privado o che il processo si trovi già nella fase del juicio oral. In tali ipotesi, la competenza passa, rispettivamente, al Juez de Garantías o al Tribunal de Enjuiciamiento.

Un ulteriore ambito di intervento riguarda il rafforzamento delle prerogative processuali della vittima, cui sono riconosciuti diritti di informazione, partecipazione e protezione. A tal fine, il progetto introduce un autonomo capitolo dedicato alla «víctima, el ofendido y los perjudicados» (artt. 92 ss.), con l’obiettivo di consolidarne la posizione all’interno dell’architettura procedimentale.

5. Conclusioni

Il progetto di riforma spagnolo trova nella spinta europea, e in particolare nell’esperienza di EPPO, un fondamentale impulso. Esso rappresenta un intervento fortemente innovativo, soprattutto sul piano culturale, in quanto implica un ripensamento radicale del ruolo degli attori processuali e della struttura delle indagini. L’affermare il canone di separazione funzionale tra chi svolge le investigazioni e l’organo chiamato a tutelare i diritti dei cittadini appare sicuramente meritorio.

Ciò, a ben vedere, risulta del tutto coerente con le recenti linee di tendenza del “diritto processuale penale europeo”, nell’ambito del quale va sempre più emergendo la necessità di assicurare, nel corso della “fase preliminare”, piena ed effettiva imparzialità all’autorità garante delle libertà fondamentali. La Corte di giustizia dell’UE lo ha ribadito a più riprese e in diversi ambiti^[36], anzitutto in tema di data retention. Come noto, a partire dalla sentenza H.K., essa ha chiarito che «il requisito di indipendenza che l’autorità incaricata di esercitare il controllo preventivo deve soddisfare […] impone che tale autorità abbia la qualità di terzo rispetto a quella che chiede l’accesso ai dati, di modo che la prima sia in grado di esercitare tale controllo in modo obiettivo e imparziale al riparo da qualsiasi influenza esterna»[37]; in particolare, in ambito penale, il requisito di indipendenza assume una dimensione funzionale[38] e impedisce quindi che l’autorità incaricata di tale controllo preventivo possa essere il pubblico ministero «che dirige il procedimento di indagine ed esercita, se del caso, l’azione penale»[39]. Questa impostazione mira a rafforzare il giudice quale unico organo in grado di garantire un «giusto equilibrio tra, da un lato, gli interessi connessi alle necessità dell’indagine nell’ambito della lotta contro la criminalità e, dall’altro, i diritti fondamentali al rispetto della vita privata e alla protezione dei dati personali delle persone i cui dati sono interessati dall’accesso»[40].

Naturalmente, rispetto alla Spagna rimane centrale la questione dell’indipendenza di status del pubblico ministero. Benché, come si è ricordato, il Proyecto de Ley intervenga per rafforzare l’autonomia esterna del Fiscal General del Estado, permangono rilevanti incertezze legate soprattutto alla perdurante “natura governativa” della procedura di nomina. Tale criticità – come ben si intuisce – appare tanto più rilevante in un sistema nel quale al pubblico ministero verrebbe attribuito il ruolo di dominus della fase delle indagini. E si può pronosticare che proprio questo rappresenterà l’ostacolo maggiore (almeno sul piano teorico) rispetto alla prospettiva di riforma in senso accusatorio. Il che suona abbastanza singolare proprio dall’angolo visuale italiano, ove uno degli argomenti sbandierati in Italia a supporto della riforma costituzionale che prevede la separazione delle magistrature risiede proprio nella necessità di attuare uno status ordinamentale coerente con il modello accusatorio. Proprio l’esperienza spagnola dimostra in modo lampante – se ancora ve ne fosse bisogno – che non esiste un nesso consequenziale tra impianto processuale e ordinamento giudiziario: il tema è complesso e condizionato da dinamiche storiche stratificate. Per questo, ci si dovrebbe guardare da semplificazioni comparatistiche servite alla politica per impieghi strumentali.

In conclusione, la prospettiva di modifica spagnola appare incerta, pure se si considerano la debolezza della maggioranza nell’attuale congiuntura politica e le resistenze che tradizionalmente accompagnano ogni tentativo di superamento di un modello processuale risalente al 1882. Per tutte queste ragioni, le possibilità di giungere a una compiuta novella appaiono piuttosto ridotte[41].