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1. Premessa. – In data 22 aprile 2021, è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il c.d. decreto Riaperture – D.l. 22 aprile 2021, n. 52 – contenente misure per la graduale ripresa delle attività economiche e sociali nel rispetto delle esigenze di contenimento della diffusione dell'epidemia da COVID-19. Il decreto, nel fissare il crono-programma e le condizioni per le riaperture dei vari settori soggetti a restrizioni e chiusure nel corso dei primi mesi del 2021, proroga lo stato di emergenza al 31 luglio 2021, mantenendo in vigore i limiti orari agli spostamenti dalle ore 22 alle 5.

Tra le novità più interessanti, si segnalano qui le disposizioni in materia di riaperture, che fissano le regole per la ripartenza dei vari settori economici e culturali del Paese, nonché la previsione di un certificato per l’attestazione dell’avvenuta vaccinazione, della guarigione dall’infezione o dell’esito negativo del tampone, il c.d. certificato verde, con specifiche ricadute sanzionatorie.

2. Le regole fissate in relazione ai vari settori di interesse. – L’art. 1 del decreto stabilisce il ripristino delle zone gialle[1], che tornano ad essere soggette alle regole previste in precedenza, integrate dalle novità introdotte con il decreto in esame. Resta confermato, per il resto, il sistema di zone rosse e arancioni inaugurato nei mesi scorsi. La disposizione, nello specifico, rinvia al D.P.C.M. del 2 marzo 2021, adottato in attuazione dell'art. 2, comma 1, del D.l. 25 marzo 2020, n. 19 (convertito, con modificazioni, con L. 22 maggio 2020, n. 35), e alle regole ivi previste.

A seguire, l’art. 2 contiene la disciplina delle misure relative agli spostamenti: dal 26 aprile 2021, sono consentiti gli spostamenti tra Regioni gialle e bianche, senza necessità di certificazione. La c.d. certificazione verde, di cui all’art. 9 del decreto, è invece obbligatoria nell’effettuare spostamenti tra Regioni o Province autonome in zona rossa o arancione. Resta ferma, anche tra territori in zona rossa o arancione, la possibilità di spostamento per esigenze lavorative, situazioni di necessità o motivi di salute, nonché il rientro presso la propria residenza, domicilio o abitazione.

L’art. 3 fissa le condizioni per lo svolgimento di attività scolastiche e didattiche delle scuole di ogni ordine e grado e per l'istruzione superiore, stabilendo regole differenziate sulla base della collocazione nelle varie fasce di colore, ma garantendo in via tendenziale la continuità del servizio e la ripresa delle lezioni in presenza, anche per le Università.

L’art. 4 consente nuovamente, in zona gialla, l’attività dei servizi di ristorazione con consumo al tavolo, a pranzo e a cena, esclusivamente all’aperto – almeno fino al 1 giugno 2021 – e nel rispetto dei limiti orari in vigore. Rimangono ferme, per il resto, le regole fissate per le zone arancioni e rosse.

L’art. 5 contiene la disciplina relativa a spettacoli aperti al pubblico ed eventi sportivi: eventi in sale teatrali, sale da concerto, sale cinematografiche, live-club e in altri locali o spazi anche all’aperto sono ammessi, a condizione che siano preassegnati i posti a sedere e che sia rispettata la misura di distanza interpersonale di almeno un metro tra non conviventi, nel limite del 50% della capienza autorizzata e comunque non oltre le 500 persone per eventi al chiuso, e 1000 per quelli all’aperto, salva la possibilità, in relazione ad un miglioramento delle condizioni epidemiologiche, di un innalzamento dei limiti quantitativi di pubblico. Alle medesime condizioni, dal 1 giugno 2021 è prevista altresì la riapertura al pubblico alle competizioni sportive.

Le regole per la riapertura di piscine, palestre e sport di squadra sono fissate all’art. 6 del decreto: in zona gialla, fermo il rispetto delle linee guida vigenti, è consentito lo svolgimento all’aperto di attività sportiva anche di squadra e di contatto. Sempre in zona gialla, dal 15 maggio, sono consentite le attività delle piscine all’aperto e, dal 1 giugno, quelle delle palestre.

L’art. 7 detta le condizioni per fiere, convegni e congressi: lo svolgimento delle fiere è consentito, in zona gialla, a partire dal 15 maggio 2021, mentre convegni e congressi sono ammessi a partire dal 1 luglio, ferma la possibilità, in data anteriore, di svolgere attività preparatorie che non richiedano afflusso di pubblico.

L’art. 8, infine, si occupa dei centri termali e parchi tematici e di divertimento, fissando nel 1 luglio 2021 la data per le riaperture del settore.

3. Il c.d. certificato verde. – Tra le più interessanti novità del decreto Riaperture, merita di essere menzionata l’introduzione, al comma 2 dell’art. 9, delle c.d. certificazioni verdi COVID-19. Si tratta di certificati comprovanti lo stato di avvenuta vaccinazione, la guarigione dall'infezione o l'effettuazione di un test molecolare o antigenico rapido con risultato negativo al virus.

Nello specifico, il certificato relativo all’avvenuta vaccinazione è un documento, in formato cartaceo o digitale, rilasciato all’interessato dalla struttura sanitaria ovvero dall'esercente la professione sanitaria che ha effettuato la somministrazione, avente una validità di sei mesi dal completamento del ciclo vaccinale.

La medesima validità temporale è attribuita alla certificazione di avvenuta guarigione, rilasciata, sempre in formato cartaceo o digitale, dalla struttura presso la quale è avvenuto il ricovero del paziente affetto da COVID-19, o, per i pazienti non ricoverati, dai medici di medicina generale e dai pediatri. La validità della certificazione, fissata dalla legge in sei mesi decorrenti dal momento della data indicata di guarigione, cessa in caso di nuova identificazione come soggetto positivo al virus.

Quanto, infine, alla certificazione relativa all’effettuazione di un tampone con risultato negativo, essa ha validità di 48 ore ed è prodotta, in formato cartaceo o digitale, dalle strutture sanitarie pubbliche e da quelle private autorizzate o accreditate e dalle farmacie che svolgono i test, nonché dai medici di medicina generale e dai pediatri.

Tali certificazioni sono equiparate a quelle rilasciate, in conformità al diritto vigente, in altri Stati membri dell’Unione Europea. L’art. 9, ai commi 9 e 10, rinvia, inoltre, alla futura implementazione del sistema Digital Green Certificate (DGC), previsto in una proposta di Regolamento europeo, la cui entrata in vigore è attesa per giugno 2021. Si tratta di un sistema finalizzato a garantire al certificato di vaccinazione, guarigione, o negatività, l’interoperatività a livello europeo, agevolando la libera circolazione tra Stati. Quanto alla somministrazione di vaccino in Paesi terzi, è prevista la possibilità di far valere una certificazione, agli stessi fini di cui all’art. 9, purché si tratti di uno dei vaccini riconosciuti dall’UE.

Con l’avanzare della campagna vaccinale, l’introduzione del certificato verde appare funzionale al graduale e progressivo allentamento delle restrizioni: oltre a regolare gli spostamenti da e per le Regioni di colori differenti, la certificazione verde potrà costituire condizione di accesso ad eventi, ove previsto dalle linee guida del settore (art. 5, comma 4), nonché per l’accesso a fiere, convegni e congressi (art. 7, comma 2). Per coloro che non siano ancora vaccinati, la certificazione verde potrà essere impiegata, agli stessi fini, per attestare l’avvenuta guarigione dall’infezione o l’effettuazione di test antigenico rapido o molecolare con esito negativo.

L’introduzione di tale misura, fortemente innovativa, è stata immediatamente oggetto delle censure del Garante della Privacy[2]: il Decreto Riaperture, nella parte in cui istituisce i certificati verdi, è stato accolto con significative riserve dal momento che non definisce con sufficiente chiarezza e tassatività le finalità per il trattamento dei dati, né specifica chi sia il titolare del trattamento, in violazione dei principi fondamentali in materia e in potenziale contrasto con le previsioni di cui al Regolamento europeo in materia di protezione dei dati personali[3].

4. Le sanzioni. – In tutti i casi di violazione delle regole dettate per la riapertura delle attività menzionate, il decreto rinvia alle sanzioni previste dal D.l. 19 del 2020[4] e al D.l. 33 del 2020[5], e, segnatamente, alle sanzioni amministrative pecuniarie ed accessorie ivi disciplinate. È infatti previsto, come in passato, il pagamento di una somma da 400 a 3000 euro nonché, nei casi di violazione commessa nell'esercizio di un'attività di impresa, la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell'esercizio o dell'attività da 5 a 30 giorni.

È fatta salva, in ogni caso, la possibilità che la violazione integri una fattispecie di reato: rimangono valide, dunque, le possibili ricadute sanzionatorie già segnalate in relazione ai precedenti decreti[6], e, in particolare, le fattispecie di reato contro la persona, contro l’incolumità pubblica, e in materia di falso.

Accanto alla possibilità di falso in autodichiarazione – su cui, recentemente, si sono susseguite decisioni di merito assolutorie, supportate da motivazioni eterogenee tra loro[7] – si affianca oggi la nuova ipotesi di falso in relazione ai certificati verdi. Il comma 2 dell’art. 13 del decreto Riaperture, infatti, stabilisce che “alle condotte previste dagli articoli 476, 477, 479, 480, 481, 482, 489, anche se relativi ai documenti informatici di cui all'articolo 491-bis, del codice penale, aventi ad oggetto le certificazioni verdi COVID19 di cui all'articolo 9, comma 2, si applicano le pene stabilite nei detti articoli”.

Si tratta, a ben vedere, di una disposizione di mero rinvio alle norme previste dal codice penale in materia di falso materiale del pubblico ufficiale in atti pubblici o in certificati e autorizzazioni (artt. 476 e 477 c.p.), del falso ideologico del pubblico ufficiale in atto pubblico, certificato o autorizzazione (artt. 479 e 480 c.p.) della falsità in certificato commessa dall’esercente un servizio di pubblica necessità (art. 481 c.p.), nonché di falsità materiale del privato (art. 482 c.p.) e di uso dell’atto falso (art. 489 c.p.).

Operando un rinvio generico alle disposizioni in materia di falsità documentali, il decreto non affronta apertamente la questione della natura giuridica delle nuove certificazioni. Invero, l’art. 13 richiama le sanzioni previste tanto dalle fattispecie aventi ad oggetto atti pubblici, quanto da quelle relative a certificazioni e autorizzazioni[8]; sul punto, sembra imporsi la necessità di una linea ermeneutica che valorizzi, caso per caso, la natura dei poteri esercitati dal soggetto attestante, il tipo di circostanza attestata – l’avvenuta vaccinazione, guarigione o effettuazione di tampone con esito negativo – nonché la finalità del certificato, attualmente previsto per gli spostamenti tra Regioni ma suscettibile, in futuro, di essere esteso a nuove e differenti ipotesi. Ove il certificato recepisca informazioni aliunde contenute, senza valenza costitutiva di effetti giuridici innovativi, ma meramente riproduttiva di altri documenti e finalizzata a svolgere una “funzione informativa immediata”[9], ad esso dovrà riconoscersi la valenza di certificato amministrativo anche a fini penali, dovendo ricadere, in tutti gli altri casi, nella nozione di atto pubblico tout court.

La disposizione, peraltro, appare in buona misura superflua; nella misura in cui il certificato introdotto dall’art. 9 del decreto è qualificabile come atto pubblico o certificato amministrativo, le disposizioni del codice penale appaiono applicabili anche a prescindere dal richiamo presente nel decreto, che non opera neppure un adeguamento del livello sanzionatorio, ma rimanda integralmente alle pene previste dal codice.